时间:2020-02-11 作者:赵早早 中国社会科学院财经战略研究院
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摘要:
2017年7月21日,财政部率先在官网上公布2016年度部门决算报告,随后103个中央部门在各自门户网站和财政部中央预决算公开平台上公开部门决算报告。其中,“各部门预算绩效情况说明”中所公开的绩效信息,已经成为决算报告的新亮点。在此部分中,一些部门公开的重点项目绩效评价信息,不仅增加了预算透明度,而且也给公众提供了一个了解中央部门履职情况的全新视角。
我国正努力构建“全面规范、公开透明”的现代财政预算制度,提高绩效并实现预算公开是题中应有之义。良好的绩效预算管理制度,一方面需要尽可能地保证形成良好的绩效信息,另一方面又需要为公众和政府管理者提供易理解和接受的公开报告。政府及其部门将绩效评价信息以容易获得、便于理解的方式向公众公布,这也是绩效预算管理的创新性和制度特征之一。重点项目绩效评价信息公开是2016年度中央政府部门决算报告的新内容。本文希望通过文本分析的方法,在解读公开信息的基础上,探讨完善绩效信息公开的政策建议。
部门重点项目绩效评价信息公开内容
从已经公布的103个中央部门决算报告内容来看,部门重点项目绩效评价属于事后绩效评价工作。在一个财政年度结束后,由财政部门或项目主管部门...
2017年7月21日,财政部率先在官网上公布2016年度部门决算报告,随后103个中央部门在各自门户网站和财政部中央预决算公开平台上公开部门决算报告。其中,“各部门预算绩效情况说明”中所公开的绩效信息,已经成为决算报告的新亮点。在此部分中,一些部门公开的重点项目绩效评价信息,不仅增加了预算透明度,而且也给公众提供了一个了解中央部门履职情况的全新视角。
我国正努力构建“全面规范、公开透明”的现代财政预算制度,提高绩效并实现预算公开是题中应有之义。良好的绩效预算管理制度,一方面需要尽可能地保证形成良好的绩效信息,另一方面又需要为公众和政府管理者提供易理解和接受的公开报告。政府及其部门将绩效评价信息以容易获得、便于理解的方式向公众公布,这也是绩效预算管理的创新性和制度特征之一。重点项目绩效评价信息公开是2016年度中央政府部门决算报告的新内容。本文希望通过文本分析的方法,在解读公开信息的基础上,探讨完善绩效信息公开的政策建议。
部门重点项目绩效评价信息公开内容
从已经公布的103个中央部门决算报告内容来看,部门重点项目绩效评价属于事后绩效评价工作。在一个财政年度结束后,由财政部门或项目主管部门主导开展此项评价工作,并由财政部或项目主管行政部门选择决定哪些项目需要被列入重点项目绩效评价范畴。重点项目绩效评价工作按照评价主体的不同,又被分为两类:第一类,由财政部门作为评价主体并邀请绩效评价第三方展开评价;第二类,由各部门作为评价主体并邀请绩效评价第三方展开评价。
2017年,财政部选择35个重点项目开展第一类评价工作,涉及资金3000多亿元,其中有7个项目及其绩效评价结果和报告随同部门决算报告一起公开。7个项目名称及相应部门见表1。
分析七个部门公开的重点项目绩效报告可知,七个报告的基本结构相同。按照财政部门的具体要求,主要包含项目基本情况(背景、目标、内容、财政资金执行情况)、项目绩效评价情况(评价指标体系、评价方法及实施)、评价结果分析(投入、过程、产出、效果)等。不过,对于公众比较关注的指标体系等信息,所有项目均未公开。报告内容在绩效信息公开的程度上也存在不同,篇幅有长有短,内容有详有略。
第二类重点项目绩效评价工作及其相关信息的公开主要由部门主导,由作为评价主体的各部门选择公开范围和内容。据统计,2016年中央部门对451个项目开展了重点绩效评价,涉及预算支出890亿元。分析已经公布的103个部门决算报告内容可知,不是所有部门都公布第二类重点项目绩效评价工作情况或绩效信息。并且,公开第二类重点项目绩效评价结果时,部门通常选择公开部分项目的部分绩效评价信息,而不是所有项目的全部信息。
重点项目绩效评价信息公开与提高预算透明度
绩效预算管理及其评价的目的就是为了提高公共资源的使用绩效并增加预算透明度,为此需要通过公开报告的形式向社会和公众公开绩效信息,接受广泛监督。在公开报告中需要涵盖以下基本内容:第一,明确界定绩效评价对象(以项目为主)的绩效目标和范围,范围应该包含完整的项目信息。从国际比较研究来看,以项目为基础进行绩效评价和构建绩效预算制度是非常必要的,因为这样才能将任务安排、描述绩效目标和项目结果联系起来,也有助于在财政资金分配过程中找到依据。第二,明确被评价项目的组织/机构目标,同时明确该组织/机构使用公共资源所应达到的目标。第三,被报告的绩效标准应该与组织已经认同并承诺努力完成的任务相关。第四,被报告的绩效信息应该涵盖有关被使用资源和服务的成本信息、成本与结果关系信息。第五,被报告的信息应该包含比较性信息,包括与其他时期信息的比较、与已确定的目标比较,这些比较性信息将有助于公众或政府相关部门判断项目绩效情况。
本文利用以上评判标准,主要从5个一级指标和7个二级指标对重点项目绩效评价信息公开内容进行对比分析。从科技部等7个部门决算报告所公开的重点项目绩效信息均公开了四项基本内容,即项目背景、项目内容、执行过程、评价结果。根据对7个重点项目绩效评价报告内容的分析,汇总形成表2。
具体来讲,有三个主要发现:第一,在7份公开报告中,项目背景都介绍了项目设立的原因、过程和目标,同时也介绍了承担项目的部门或机构的具体职能范围以及与完成项目相关的责任和义务等。项目背景部分介绍的详略或准确度,会直接影响公众和相关部门对项目乃至项目组织执行机构的认知度,进而影响对项目及其管理部门的信任度和绩效印象。第二,在7份报告中,公开出来的绩效信息还没能覆盖到项目的成本信息和成本——效果之间的比较,只有4个项目(详见表1)公布了项目预算,但是预算数并不能够代表项目实际的成本信息。毕竟,绩效预算和评价的核心在于在预算资源和实际结果之间必须建立明确的联系,因此需要提供成本信息来证明产出一定结果需要花费多少成本。可见,如何在重点项目的成本信息与绩效评价信息之间建立合理的联系,并作为公开报告的一个重要组成部分,是未来发展的重点也是难点。第三,7份报告所公开的绩效评价结果,在历史比较和宏观比较层面都有所欠缺。值得肯定的是,报告都公开了绩效评价原则、指标体系——包括4个一级指标(投入、过程、产出、效果)和若干二、三级指标——和评价方法。其中,产出指标评价的结果,就是使用了与年初项目绩效目标比较评价的方法完成的。然而,由于7个项目都不是新设立的项目,有的项目甚至已经运行10多年,所以如何体现持续性重点项目绩效评价信息的可比较性,这也是一个值得关注的问题。
未来发展与政策建议
2016年度中央部门决算报告内容丰富,在政府信息公开、预算公开、绩效信息公开等领域均留下浓重一笔。尤其是重点项目绩效评价信息的公开报告,走出了绩效预算管理改革的最重要一步。一方面,公开报告提高了预算透明度,让公众和社会进一步了解中央政府工作职责、范围和效果,尤其是通过重点项目的绩效评价信息,公众能够看到重点项目执行与评价的全过程,较之以前能够更好地了解到部门目标与职能、重点项目目标与范围、项目执行过程与基本情况、预算执行效果等。另一方面,公开报告实际上也激发了中央政府及其各部门的潜能,刺激他们更谨慎的同时,也给政府及其部门创造了展示工作成效的机会。从调研中可知,公开重点项目绩效评价信息给各部门造成了很大压力,公开的结果必然是要接受来自各方的监督,不乏批评之声。正是有了公开的压力,中央政府及其部门才可能更谨慎且积极地推动绩效预算管理制度建设,乃至推动整个行政管理制度的不断完善。当然,在肯定绩效信息公开化取得成绩的同时,也需要认识到改进的方向。
首先,建议扩大重点项目绩效评价信息的规模和数量,下一年度,提倡每个中央部门都按照第一类重点项目公开1—2项第二类重点项目绩效评价信息。各部门参照财政部主导评价的重点项目绩效评价信息公开内容和结构,主动公开由其部门自己主导评价的重点项目绩效信息。第二,对于多年期的项目或者已设立多年的重点项目,可以绩效信息公开的当年为基年,基年的绩效信息为基线,为以后持续性评价提供比较信息。第三,重视重点项目的成本核算与管理问题,通过政府会计等相关制度改革,逐渐在项目成本与结果之间建立起合理、可行的联系,进而为预算决策提供更多有用的数据和信息。关于绩效评价信息公开的目标,就是在未来五至十年中,实现从重点项目绩效信息公开走向绩效预算管理报告全公开。
责任编辑 李烝
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