时间:2020-02-11 作者:胡振虎 (作者单位:财政部国际财经中心)
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摘要:
自中国成功举办二十国集团(G20)杭州峰会以来,国际社会对G20未来的走势关注和讨论热度一直在持续,并进入了新阶段。对于G20能否升格为“经济联合国”,可能性与不确定性并存:一方面美国行政当局“去全球化”意味增强,对G20热度减弱;另一方面,中国积极倡导全球化和多边化,希望凭借G20机制继续引领国际规则制定、加强全球宏观经济政策协调,更加深入地参与和引领全球经济治理。
应危机而生的G20机制
1997年亚洲金融危机爆发后,七国集团(G7)深深意识到,将中国、印度等新兴经济体纳入对话轨道,不仅有利于深化国际金融体系改革,更有利于在全球层面加强宏观经济政策协调,全面提升政策协调有效性。最终G7变成了“19国+欧盟”的20个成员沟通机制。1999年12月,首次G20财长和央行行长会议在德国柏林举行,G20机制诞生。2008年全球金融危机爆发后,西方发达国家更加意识到,仅靠自身力量难以让世界经济走出“泥潭”,必须再次抱团取火,共同抵御危机。同时,西方发达国家意识到,要解决全球金融危机的深层次根源——全球经济不平衡问题,也必须与新兴市场国家“绑”在一起,共商结构失衡问题。基于此,时任美国总统布什提议,将G20财长和央行行长会议升格...
自中国成功举办二十国集团(G20)杭州峰会以来,国际社会对G20未来的走势关注和讨论热度一直在持续,并进入了新阶段。对于G20能否升格为“经济联合国”,可能性与不确定性并存:一方面美国行政当局“去全球化”意味增强,对G20热度减弱;另一方面,中国积极倡导全球化和多边化,希望凭借G20机制继续引领国际规则制定、加强全球宏观经济政策协调,更加深入地参与和引领全球经济治理。
应危机而生的G20机制
1997年亚洲金融危机爆发后,七国集团(G7)深深意识到,将中国、印度等新兴经济体纳入对话轨道,不仅有利于深化国际金融体系改革,更有利于在全球层面加强宏观经济政策协调,全面提升政策协调有效性。最终G7变成了“19国+欧盟”的20个成员沟通机制。1999年12月,首次G20财长和央行行长会议在德国柏林举行,G20机制诞生。2008年全球金融危机爆发后,西方发达国家更加意识到,仅靠自身力量难以让世界经济走出“泥潭”,必须再次抱团取火,共同抵御危机。同时,西方发达国家意识到,要解决全球金融危机的深层次根源——全球经济不平衡问题,也必须与新兴市场国家“绑”在一起,共商结构失衡问题。基于此,时任美国总统布什提议,将G20财长和央行行长会议升格为G20领导人峰会。2008年11月,首次G20领导人峰会在美国华盛顿举行。脱胎于危机,G20未来发展的原动力必将主要源自全球系统性经济金融风险的爆发,而全局性风险多因全球经济失衡。当世界经济格局出现重大变化时,彻底纠正经济失衡的根本出路只有重构新的国际经济金融规则和治理体系,变革最重要的全球经济治理机制G20就将成为可能。
G20升格为“经济联合国”的可能性
(一)G20能否升格为“经济联合国”关键取决于世界经济格局变化
考虑到联合国在全球治理中一直发挥着不可替代的重要作用,是维护和促进全球安全、发展与进步的最核心机构,使G20成为联合国附属组织或由联合国附属组织履行相应职能,升格为“经济联合国”,能提高G20在全球经济治理中的合法性和权威性。G20能否升格为联合国附属组织,不仅要满足组织制度设计的基本要件,还要满足促使新生组织诞生的关键要素,两方面条件必不可少。
一方面,对G20进行全新的制度设计一定要具有法律约束力并以解决危机管理、经济增长、全球经济治理等特定国际经济问题为目标的机制安排,其合法性和权威性毋容置疑,并必须满足以下条件:确保各方尤其是最不发达国家,在全球经济治理和全球经济规则制定中的话语权、优先增强发展中国家的代表性;加强政策协调对话,提高决策效率,提高政策实效性;基于广泛性和包容性的合法性,严格执行联合国的广泛包容性和主权国家一律平等的原则。另一方面,G20能否升格为“经济联合国”关键还取决于世界经济格局变化。当全球经济出现极端情况时,全球出现更大的系统性经济金融危机或经济全球化取得出乎意料的巨大进步,G20各方合作意愿将不断增强,将有非常大可能性考虑跨越设立秘书处或其他可能发展阶段,直接将G20升格为“经济联合国”,并大幅度扩大G20职能和使命。
(二)G20升格为“经济联合国”的可能方案
未来相当长时期内,G20要变成一个最高级别的国际经济治理实体——“经济联合国”,继续担负全球经济治理职能,并进一步增强G20宏观经济政策协调能力,成员数原则上按照联合国基本规则设立,总体上将有所扩大,并有G20自身单独的会员、治理和预算。同时,G20将成为一个金字塔状的层级治理体系。当G20升格为“经济联合国”后,可能的具体方案主要有以下四种:一是成为联合国附属组织,并成为享有独立运行特权的专门机构之一。在联合国成立G20事务机构,使G20成为独立的国际组织,地位与世界银行、国际货币基金(IMF)同等,运行资金源于自愿捐助和分摊会费,机构人员规模可与经济合作与发展组织(OECD)相当。二是成为联合国核心机构。使G20成为联合国的主要机关之一,地位与安全理事会同等,成为经济安全理事会,运行资金源于自愿捐助而非分摊会费,机构人员规模可与安理会相当。三是成为联合国附属组织,并成为专门机构之一。使G20成为联合国的专门机构,地位与世界卫生组织和世界贸易组织等专门机构同等,运行资金源于自愿捐助和分摊会费,机构人员规模可与这些组织相当。四是成为联合国附属组织,扩展经社理事会职能并由其负责G20事务。整合、加强经社理事会,提升其在国际经济治理上的专业性和发言权,让新的经社理事会全权担负G20的职责和使命,同时保留经社理事会原有职能,运行资金源于经社理事会的增资,机构人员规模可与经社理事会相当。
(三)G20升格后可能的机制设计
1.主要参与者
为平衡发达国家和发展中国家以及不同地域利益,G20现有成员包括7个发达经济体、13个新兴市场经济体及欧盟等20方;同时,每年还邀请世行、IMF等主要国际机构作为参与者和决策落实方参与到G20各级别会议中。若升格,G20涵盖面将更广,代表性将更强,将有更多利益相关方加入其中。
2.工作机制
目前,G20已形成以领导人峰会为引领、协调人和财金渠道“双轨机制”为支撑、专业部长级会议、工作组和研究小组为辅助的架构。若升格,G20将有常设机构、国际雇员和专门的办公地点,工作机制必将发生根本变化,将按照正规国际组织现有运行惯例,甚至会有新理念和方法,形成新的工作机制:G20将每年召开更多次会议,G20理事会或领导人峰会将作为最高级别会议;G20部长会议机制或将继续保留,将根据更细分的经济领域召开部长级会议,超越现有6个部长级会议;协调人和财金渠道“双轨机制”或将不复存在,将被新的机制所取代。
3.相关配套活动
若升格,涉及利益相关方将更多,相关配套活动也将升级。因此,G20外部体系也将扩展,将举行更多的相关非官方论坛机制,配套活动将在现有包括G20商业峰会(B20)、G20智库会议(T20)等多个会议基础上,进行更多扩展,并从各自领域对G20议程与成果做出有益补充。
4.组织架构
若升格,G20对组织结构设置或将参考亚洲基础设施投资银行组织设立以提高效率的创新做法:不在G20内部设常驻董事会,避免出现常驻董事会与管理层之间职责混淆的现象;或将常设董事会,制定重大战略和政策,决定业务方向,再由管理层或执行层落实。在管理层或执行层设计上,治理架构或将考虑由执行委员会、战略咨询委员会及其他工作人员组成,除战略咨询委员会人员外,其他人员均为国际职员。
G20升格为“经济联合国”的不确定性
当前和今后较长时期内,世界经济不确定性将不断增强,全球各种力量博弈也将异常激烈,作为全球经济治理最重要平台的G20也可能出现新变局。很显然,G20升格为“经济联合国”是一个理想目标,面临较多不确定性。
(一)G20机制能否被倚重仍将是一个重大挑战。面对危机时,全球各国都需要借助外力,希望找到新的增长动力,普遍合作意愿比较强烈。因共同利益较多,G20各成员都作出加强合作实际行动。从实际效果看,G20的确在很大程度上对稳定市场信心、促进世界经济增长、完善现有全球治理体系等方面发挥了积极作用,国际社会也因此对G20寄予更多期待。但是,随着全球经济复苏开始出现分化,部分发达国家经济好转,G20部分成员出于维护本国利益,开始针锋相对并出现合作和共识裂缝倾向;同时,由于涉及利益相关方太多,G20机制的有效性一直受到质疑。因此,从G20机制本身来看,未来能否继续被作为全球最重要的经济金融治理平台仍将是一个重大挑战。
(二)反全球化浪潮高涨。全球金融危机后,全球主要经济体经济增长企稳缓慢,集中表现为增长乏力、失业率高企、不确定性增强等,尤其是贸易增长低迷,似乎标志着全球化已开始逆转。经济领域出现危机后连锁反应至政治领域,一些西方民主国家选民对政治不满增加,“黑天鹅”事件频现,如美国总统特朗普当选和英国“脱欧公投”。同时,经济复苏乏力也导致多国萌生保护国内经济、产业和就业,新的孤立主义、贸易保护主义思潮恐再次崛起。
(三)中美两国协调难度加大。中美两国的协调与合作,在整个G20发展历程中,对促进议题对话甚至机制建设都发挥了重要作用。但是,特朗普上台后,一方面,对中国采取强硬态度,试图通过提高关税、加大对中国赴美投资审查等手段提高与中国要价筹码;另一方面,或将调整中美间现存的经济对话机制,予以简化。这或将导致中美两国在G20等全球经济治理重大平台上协调难度加大,合作的不确定性增强。近年来,美国国内对奥巴马政府建立的中美战略与经济对话(S&ED)等双边对话机制的成效持怀疑态度,认为筹备对话投入大量时间和成本,涉及多部门协调,但收效甚微。特朗普部分幕僚认为,G20议题过于宽泛,应更专注于经济领域和宏观政策协调和合作,似有弱化G20的倾向。
(四)中国应在G20机制建设中发挥更大作用。作为G20重要的创始成员以及积极的参与者和推动者,中国一直坚定不移地发展全球自由贸易和投资,在开放中推动贸易和投资自由化便利化。虽然G20未来发展面临较大不确定性,但无论从完善全球经济治理角度,还是从中国自身利益考虑,中国都应在G20未来机制建设中积极参与,并发挥引领作用。以全球最大的发展中国家身份,积极引导和推动G20机制向前发展,从规则参与者向规则制定者、主动塑造者和核心决策者转型,形成新的全球经济治理理念和政策主张,并推动国际社会共同构建一个行之有效的治理平台。
责任编辑 黄悦
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