时间:2020-02-11 作者:本刊记者|★张蕊★
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摘要:
《政府工作报告》提出2017年要继续推进财税体制改革,完善增值税制度,推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革等。
预算改革:主体框架基本搭建
预算管理制度改革按照《深化财税体制改革总体方案》部署稳步推进,改革任务基本完成。2015年1月1日,新预算法开始实行,随后,在财政部的推动下,陆续出台了《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》 《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》 《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》,以及《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步推进预算公开工作的意见》等重大改革文件和配套措施,建立透明预算制度、完善政府预算体系、改进预算控制方式、建立跨年度预算平衡机制、完善转移支付制度以及加强预算执行管理等改革目标都得到了落实。实践中,相关改革也取得了显著的成效。例如“阳光预算”方面,2016年在各级政府和中央部门预决算公开的基础上,制定地方预决算公开操作规程,公开部分中央部门重点项目支出绩效结果;转移支付制度改革方面,2016年专项转移支付项目数量进一步减少到94项,一般性转移支付占比提高到60.5%。地方政府债务管理方面更是取得...
《政府工作报告》提出2017年要继续推进财税体制改革,完善增值税制度,推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革等。
预算改革:主体框架基本搭建
预算管理制度改革按照《深化财税体制改革总体方案》部署稳步推进,改革任务基本完成。2015年1月1日,新预算法开始实行,随后,在财政部的推动下,陆续出台了《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》 《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》 《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》,以及《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步推进预算公开工作的意见》等重大改革文件和配套措施,建立透明预算制度、完善政府预算体系、改进预算控制方式、建立跨年度预算平衡机制、完善转移支付制度以及加强预算执行管理等改革目标都得到了落实。实践中,相关改革也取得了显著的成效。例如“阳光预算”方面,2016年在各级政府和中央部门预决算公开的基础上,制定地方预决算公开操作规程,公开部分中央部门重点项目支出绩效结果;转移支付制度改革方面,2016年专项转移支付项目数量进一步减少到94项,一般性转移支付占比提高到60.5%。地方政府债务管理方面更是取得了历史性的突破,新预算法首次从法律层面对其进行规范,按照“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路,从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多个方面作了明确的规定,目前已经初步构建起覆盖限额管理、预算管理、评估预警、风险应对、违约处置、日常监督等全链条“闭环”体系。
“经过几年努力,现代预算管理制度主体框架已基本搭建,下一步,要推动落实和深化。”中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇认为首先要深入推进政府预决算信息的公开,不仅要关注公开的范围和数量,还要关注公开的深度和质量;其次要解决财政支出固化的问题,清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩,还要继续清理整合专项转移支付,完善转移支付分配办法,使财政资金能够形成合力,用出实效;第三加快推进财政支出绩效评价,充分运用绩效评价结果,将其作为预算安排的重要依据。
税制改革:成效明显仍需深入推进
四年来,税制改革进行了大刀阔斧地变革。在前期试点经验的基础上,2016年5月1日,营改增试点在全国全面推开,所有营业税纳税人都改为缴纳增值税,增值税全面扩围,并将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围,初步建立了比较完整的消费型增值税制度。调整完善消费税,提高成品油消费税,将电池、涂料纳入消费税征收范围,较大幅度提高卷烟消费税税率,对超豪华小汽车加征消费税,取消对小排量摩托车、汽车轮胎、车用含铅汽油、酒精和对普通美容、修饰类化妆品征收的消费税,消费税的政策功能不断增强。全面推进资源税改革,在部分品目资源从价计征改革的基础上,2016年7月1日起,全面实施资源税改革,完善了税收自动调节机制,理顺了资源税费关系,并率先在河北开展水资源改革试点,授权省级政府提出对森林、操场、滩涂等征收资源税的具体方案,报经国务院批准后实施。推进环境保护费改税,完成了《环境保护税法》的立法工作,建立了以原排污费征收制度为基础的环境保护税收制度和“企业申报、税务征收、环保协作、信息共享”的征管模式。
税制改革取得了积极进展,但剩下的改革任务也都是“硬骨头”。今年《政府工作报告》提出,落实和完善全面推开营改增试点政策,简化增值税税率结构,今年由四档税率简并至三档。目前增值税税率有17%、13%、11%和6%四档,17%为增值税基准税率,13%为增值税优惠税率,征收对象主要为粮食、食用植物油、自来水、暖气以及图书、报纸等民生商品,营改增后新增两档税率,交通运输业、建筑业、房地产开发业等适用11%的税率,现代服务业、金融业等适用6%的税率,此外,小规模纳税人和选择简易征收办法的纳税人适用3%的征收率。“增值税税制设计应着力在简,不应设置过多档税率。事实上世界上征收增值税的国家大多数仅设置两档税率,过多的税率设置会扭曲增值税的中性。”北京国家会计学院教授李旭红说。实践中,我国增值税设置的档次过多已经反映出了相应的问题,以交通运输业为例,大部分从事公共交通运输的企业的收费都不高,主要依靠财政补贴,销项很小,同时运输业的销项税率为11%,而进项购买汽车等的税率为17%,所以假设其采用一般计税法,会长期存在留抵额;而若采用简易计税法,表面上似乎解决了留抵额的问题,事实上会导致进项税额进成本,增加企业的负担。“简并税率是对各行各业都有利的改革,能够解决增值税链条断裂的问题。”李旭红说。建议增值税税率水平不要定的过高,OECD消费课税趋势报告的资料显示,世界增值税的税率平均水平在19%左右,并且近年来增值税的标准税率呈现下降趋势,因为过高的税率会引致逃税、漏税等行为的产生,因此增值税改革的趋势是宽税基、低税率,降低遵从成本,提高征管效率;从我国的情况来看,虽然增值税是关系到我国财政收入的最重要的税种,税率每下降一个点,对财政收入影响都非常大,但是无论从供给侧结构性改革减税的导向看,还是从税制对经济的长期良性影响看,标准税率都不宜定得过高。《政府工作报告》提出“简化增值税税率结构,今年由四档税率简并至三档”,采用“今年”的表述说明增值税三档税率也许并不是最终的目标,这将是一个小步快走、分步改革的渐进过程,充分体现了党中央对改革的审慎。但实践中增值税分步改革的管理成本太高,每一次税率的调整,税务机关和纳税人均需要相应调整信息系统,纳税人还需要培训及熟悉相应的业务,合同也需要调整。因此,增值税改革应争取一步到位实现目标。“税制的改革走向深水区,除了税制自身的科学性以外,还需要社会其他方方面面的配合及跟进,否则困难十分大。”
今年《政府工作报告》还提出,健全地方税体系。目前,地方税收入主要依赖于一些小税种,在“营改增”之后尚无任何单一的税种能够代替营业税在地方财政收入中的地位,但这种依靠多个小税种聚少成多达成收入目标的情况,会使征管成本也随之提升。“从税制原理来看,个人所得税和房地产税应该成为地方税体系的核心税种,但目前我国个人所得税和房地产税均为税制改革难点,一时半载还不一定能够达到改革预期的目标。”李旭红说。首先,税制设计方面,个人所得税、房地产税的征收目的是什么,应该侧重于调节收入分配、组织财政收入、加强政策调控等哪方面的职能作用,这些都还没有达成共识。税制目标不确定,征税范围、税率水平、优惠项目等也不确定。其次,税收征管方面,从国际经验来看,个人所得税和房地产税都需要相对成熟的社会配套条件,比如需要掌握与纳税人收入、财产、个人情况相关的涉税信息。另外,按照税收法定的原则,个人所得税改革方案研究制定之后还需要相应地修改税法,房地产税也要通过立法,因此,这些改革都不能一蹴而就,地方税体系的建设也是一个长期的过程。
财政体制改革:发力攻坚
科学合理的中央与地方财政关系是深化财税体制改革、建立现代财政制度的核心。央地财政关系改革从事权与支出责任划分改革破题,稳步推进。2016年8月,国务院出台了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,明确了中央与地方事权和支出责任的划分原则和主要内容,并在已经达成共识的国防、外交、公共安全等重点领域开始开展事权与支出责任划分改革试点。与此同时,进一步理顺中央和地方收入划分,在纵向收入划分方面,结合营改增全面试点情况,调整完善中央和地方增值税收入划分,从2016年5月1日起,所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围,中央和地方各分享50%,确保地方既有财力不变,中央集中的收入增量通过均衡性转移支付分配给地方,用于加大对中西部地区的支持力度;改革完善转移支付制度,增加一般性转移支付规模,清理整合专项转移支付项目,专项转移支付项目数量已由2013年的220个压减到2016年的94个。在地区间的横向收入划分方面,建立健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,建立了城乡统一的义务教育经费保障机制,实现了“教育经费可携带”;建立了流域上下游横向生态保护补偿机制,推动形成“成本共担、效益共享、合作共治”的机制。“央地财政体制改革,是深化财税体制改革中‘最难啃的骨头’,不仅关涉利益的分配和调整,哪些上移、哪些下放,这些也需要做大量细致工作。”中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇说。
今年《政府工作报告》提出,推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革,加快制定收入划分总体方案。“这表明央地财政体制改革正在提速,发力攻坚。”杨志勇建议,应把央地财政体制改革作为一项系统性工程统筹考虑,宏观来看,目前中央与地方收入五五开,而直接支出却二八开,地方提供公共服务所需的资金很大一部分要由中央转移支付,这不利于地方发挥主动性,也不利于财政资金的管理使用,应统筹考虑事权、支出责任、收入,并使之相互匹配。具体来看,事权与支出责任划分的基本纲领已经完成,应在基本达成共识的领域深入推进下去,并争取在教育、医疗卫生等更多领域达成共识,取得突破;收入方面,可以考虑税种属性和功能,将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税,将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种划为地方税,或地方分成比例多一些,加快谋划建设地方税体系;事权、支出责任、收入的协调配合方面,应统筹考虑地方税体系建设、转移支付制度完善等,既保障中央宏观调控的能力,又能够增强地方政府经济建设和提供公共服务的积极性。
“距离2020年全面建立现代财政制度的目标,行程已过半,改革进入了深入区,剩下的都是‘最硬的骨头’,尤其是好多改革本身已经超出财政部门的职责,需要各个部门、各级政府协调配合。”中国财政科学研究院院长刘尚希建议,财政要主动担当,切实发挥国家治理的基础和重要支柱作用,以财政体制改革为主体,以预算改革、税制改革为两翼的方式来推动整个财税改革。
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