时间:2020-02-11 作者:王雍君 中央财经大学
[大]
[中]
[小]
摘要:
新近颁布实施的《地方政府土地储备专项债券管理办法》(财预〔2017〕62号,以下简称“62号文”)承诺“逐步建立专项债券与项目资产、收益对应制度”,由此将资产负债管理概念明确纳入公共财政管理领域,不仅填补了一项重要的理论空白,也为强化与改进财政管理建构了合理可行的操作框架。这项原则虽然只是从土地储备与专项债券这一相对狭窄的角度提出来的,但对于指导公共财政政策与管理深具普遍意义。
财政受益原则:从流量对称到存量对称
公共财政中著名的受益原则由来已久,其合理性和有效性经历了长期的实践检验。其基本含义是:财政成本应依据支出受益加以分配——谁受益谁负担或者谁负担谁受益。这一聚焦财政流量(成本与受益流量)的合理原则,为专款专用预算模式的合理性奠定了坚实基础;也为评判“专款财政”的滥用提供了最重要的尺度。专项转移支付、法定支出以及基金预算的误用和滥用,在理论上都有其共同的根源:对基本受益原则的背离。实践中被普遍观察到的种种负面后果也由此而来。
解决这些复杂棘手的财政治理难题,高度依赖对基本受益原则的回归。回归则依赖共识。没有广泛的社会共识,特别是财政决策制定者之间和各部门之间的广泛共识...
新近颁布实施的《地方政府土地储备专项债券管理办法》(财预〔2017〕62号,以下简称“62号文”)承诺“逐步建立专项债券与项目资产、收益对应制度”,由此将资产负债管理概念明确纳入公共财政管理领域,不仅填补了一项重要的理论空白,也为强化与改进财政管理建构了合理可行的操作框架。这项原则虽然只是从土地储备与专项债券这一相对狭窄的角度提出来的,但对于指导公共财政政策与管理深具普遍意义。
财政受益原则:从流量对称到存量对称
公共财政中著名的受益原则由来已久,其合理性和有效性经历了长期的实践检验。其基本含义是:财政成本应依据支出受益加以分配——谁受益谁负担或者谁负担谁受益。这一聚焦财政流量(成本与受益流量)的合理原则,为专款专用预算模式的合理性奠定了坚实基础;也为评判“专款财政”的滥用提供了最重要的尺度。专项转移支付、法定支出以及基金预算的误用和滥用,在理论上都有其共同的根源:对基本受益原则的背离。实践中被普遍观察到的种种负面后果也由此而来。
解决这些复杂棘手的财政治理难题,高度依赖对基本受益原则的回归。回归则依赖共识。没有广泛的社会共识,特别是财政决策制定者之间和各部门之间的广泛共识,很难设想问题会得到根本解决;即使一时解决,未来也很容易反弹。
无论如何,财政受益原则值得费心考量和坚守。理由其实简单有力:凡是可能,受益者应承担与其受益相称的全部成本;易言之,没有人能够将其自身行为造成的代价转嫁给他人负担。明显的例子是公路收费:通行者(受益者)的行为引发了相关成本——拥堵、噪音、污染和路面损毁,那么,将这些成本转嫁给纳税人就是不合理的。越是高峰(节假日)时段,通行招致的这些相关成本越高,越不应该免费——收费越应高于平时。免费或低费虽然便利了通行者,但将成本转嫁给社会或纳税人就是合理的吗?
因此,作为一般规则应得到普遍遵循:谁受益谁负担、谁负担谁受益。污染者付费原则、惩罚(违规者)原则所依据的合理基础,也在这里。更一般地讲,人类的和谐秩序都奠基于坚守这一难以被合理动摇的原则。背离这一合理原则意味着刻意选择输家与赢家,而这种刻意选择正是秩序紊乱的根源,因而也为零和与负和各博弈打开了方便之门。
毫无疑问,基本(流量)受益原则的应用有其严格的限定条件:清晰鉴别成本与收益——谁、多少以及何时。在这三个层次都可清晰鉴别的收益称为“特定受益”,不可鉴别则称为普遍受益。普遍受益的明显例子是法律、司法、国防等纯公共品。许多准公共品也是如此。只有在特定受益难以清晰鉴别的情况下,偏离受益原则,譬如以能力原则取而代之,才是合理的。其实,广义地看,能力原则也可看作受基本受益原则的变例。举例来说,因为富人从公共支出中受益通常多于穷人——至少被保护的财政、产权与合同多于穷人,比穷人负担更多税收(或更少优惠)就是受益原则的延伸,尽管通常以“能力原则”加以描述。因此,结论很明确:凡是可能即应遵循基本受益原则。
基本受益原则也适应代际分配:财政支出利益与成本在当代人与未来世代间的分配。这是收支对称的流量受益原则在时间维度上的应用。当代人无权向未来世代转嫁其行为引起的相关成本,寅吃卯粮因而全然不合理,本质上就是对可持续原则的背离。
问题随之而来:如何为代际受益原则确立合理可靠的保障?答案就是“资产负债管理”——确保资产与负债间的对称性。除了凡是可行应保证收支对称外,凡是可行亦应保证资产与负债间的对称性。62号文的基本价值就在这里:引入存量受益原则作为流量受益原则的平行原则,以此形成完整的财政受益原则的两个基本成分。如此,本土财政学话语和实践中长期缺失的存量对称原则终于得到确认,尽管只是迈出了第一步。
资产负债对称管理:价值与意义
资产负债对称原则在中国背景下尤其深具现实意义,其合理性也很难被合理质疑。多年来,偏离这一原则让各级财政付出了沉重代价,这些代价最终被转嫁给公众和整个经济系统。
资产负债对称原则的两个基本含义如下:
(一)融资匹配。长期资产通过负债融资,而不应是通过税收或非税收入为其融资。在经济学意义上,长期资产指受益期超过一年的有形与无形资产,不包括金融资产和军事资产。土地储备属地典型的资本资产,这些资产的收益,包括本身的价值以及未来开发产生的收益及于未来若干年。若以税收为其融资,意味着当前的纳税人为其承受负担,尽管他们当前并未从中受益。于是,受益原则在此遭到偏离。若以债务为其融资就不会产生这种不对称,因为偿债负担递延到未来各受益年度,而且偿债资金来自资产本身的价值与收益,不会被转嫁给纳税人。专项债券的购买者(债权人)眼前付出的代价,可以通过对应的资产本身得到补偿;在补偿不足的情况下,政府性基金预算的收入可用于弥补。这些基金收入自然构成纳税人的负担,但纳税人在那时也已经从中专项土地储备资产中受益了。这些重要的储备资产攸关纳税人的普遍利益,而且随着时间的推移,普遍利益将逐步强化和扩展开来。以此视之,62号文确立的对称性原则自有其合理性与普适性。
(二)结构匹配。这种合理性与普适性也体现在结构匹配上。62号文明确要求“一一对称”:一个项目(土地储备)的负债对应一个项目的资产,包括资产收益;反过来也一样。财政受益原则由此得以在微观基础上确立起来。“一一对应”使得成本与受益对称性变得相当严格和精致:A项目的专项债务之举借、使用与偿还只与A项目发生关联,不与其他项目发生关联。这种严格的对称性也建构了严格的公共债务管控规则:禁止吃“大锅饭”。这是目前为止最为严格、也最具合理性的公共债务管理规则之一。最为严格是因为A项目的专项债券发行,只能以A项目的价值作为偿债来源的保证,债务资金也只能用于A项目。这就从微观层面上关闭了“凭空举债”的渠道。最为合理是因为将财政受益原则确立在最微观的基础上:项目层次。如果每个项目都保证受益与成本的对称性,那么,宏观上的成本受益对称性即可得到保证;但反过来不能成立。微观对称性和由此形成的宏观对称性,为防范财政成本对公众的转嫁提供了合理保证。人类公共事务中一切麻烦的直接根源,都在于集中收益给少数人,而转嫁成本给公众。此类行为最容易发生在公共债务上,除非严格的对称性规则被确立起来。相对于收支(流量)对称的财政受益原则,资产负债(存量)对称原则的应用潜力和现实意义更大,尤其在中国当前背景下。这是接下来重点讨论的话题。
强化财政纪律之举
62号文在土地储备与专项债务上确立的资产负债对称管理原则,若能确立为财政管理的一般原则,对于强化财政纪律同样深具意义。
无论中央还是地方财政,财政纪律历来被视为财政管理的首要价值。财政纪律松弛也是多年来中国财政管理中最为严重的问题。只要财政可持续性风险没有发展到危机和危险的地步,财政纪律松弛问题通常很难在政治和行政层面引起真正的重视;而一旦发展到危机和危险地步时,又往往错失了采取有效行动的良机。“通常不会被重视”是因为此类问题虽然最终后果非常严重,但适时处理在政治上典型地属于费力不讨好的问题。因此,将其比作慢性痼疾通常很贴切,超过临界点足以威胁生命,但平时很少在意,更不用说在预防上多花心思。纵观世界各国中的“债务问题国家”,大抵如此,少有例外。
财政纪律的基本要求是“需要花多少钱”和“有多少钱可花”之间的动态平衡。这种平衡依赖预算程序进行反复的磨合。然而,有缺陷的预算程序具有如下自然倾向:偏重对“需要花多少钱”的考量,忽视对“有多少钱可花”(水份收入必须剔除)的考量。地方财政中盛行的“以支定收”这种缺陷明显的预算策略,就是如此。其必然结果就是:财政可持续性遭到破坏。
威胁财政可持续性最明显的两个因素分别是“过度支出”和“过度举债”,两者共同汇成一股势不可挡的洪流,最终冲垮财政可持续性这一底线。这也是破坏财政纪律最明显的标志。衡量标准很清晰,即只要丧失独立偿付(全口径)中长期债务(全口径债务)的能力,财政上便必须被看作不可持续,前提是排除永远借新债还旧债(“债务置换”)。借新还旧在短期内有其合理性,但长期看绝不可行;本质上,此类作为属于推迟问题而非真正解决问题。
“资源枯竭型城市”和“土地财政”的命运,可作为言说缺失资产负责对称管理招致恶果的经典例子。资产的减少和负债的增加,以及随之而来的净资产地位的迅速恶化,变成了曾经让许多地方政府大发横财的“财政收入高增长”,财政状况因此被严重粉饰。财政收入的高增长在“预算(财政收支)报告”清晰反映出来,呈现出形势一派大好的粉饰和政绩;另一方面,平衡表中的资产、负债和净资产状况完全看不出来,因为根本就没有平衡表这个至关紧要的财政管理与预警工具。此类作为明显地不可持续,这也就意味着当前的政策必须做出调整,但缺失平衡表管理概念导致这种局面不断恶化,以致许多地方重新陷入财政困境。
缺失资产负债对称管理推动着一种恶性循环:资产减少——收入增加——支出增加——减少资产以增加收入——增加支出…… 这个恶性循环只有在资产负债对称管理原则被确立时才会被终结,也就是减少资产意味着必须减少债务,否则净资产状况将会恶化;减少资产再也无法与增加收入、进而推动高支出、高支出推动高债务联系起来。财政可持续性也因此有了更好的衡量尺度:净资产而非收支差额(赤字或盈余)。以财政赤字或盈余来判断财政可持续性以及当前政策是否需要立即调整,是非常不靠谱的。
结语
62号文不仅为土地储备和相应的专项债券管理找到了切实可行且相对合理的办法,其主要价值更在于对财政受益原则所作的第一步扩展具有普适意义。只要将这一原则(也就是资产负债对称管理原则)作为财政管理的一般原则,并与流量受益原则同向而行,这种普适意义就可望得到强化,进而为强化财政纪律、适时预警和及时检讨当前政策是否需要以及如何调整,提供合理保证。
这种普适价值建立在如下基础上:在财政管理中彻底分离“平衡表管理”与“收支表管理”。两者之间清晰界限任何时候都不应被模糊:负债管理必须绑定资产管理、资产管理必须绑定负债管理;收入管理必须绑定支出管理、支出管理必须绑定收入管理。对于政府债务管理而言,这意味着负债的增加和资产的减少必须当作同样后果(也就是净资产减少)对待,或者等价地说,增减负债必须伴随增减对等的资产。
同样重要的是:债务发行得到的资金绝对不可以当作“收入”加以记录,无论记录到政府性基金(专项债券)还是一般公共预算(一般债券)中。债务就是债务,属于平衡(存量)表要素而非收支(流量)表要素,在企业中早已区分得清清楚楚并为全世界普遍认同。对于政府而言,没有什么两样。将债券发行获得的资金记录为“收入”,也与资产负债对称管理原则背道而驰。
责任编辑 张蕊
相关推荐