时间:2020-02-11 作者:杨志勇 中国社会科学院财经战略研究院
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摘要:
2016年是“十三五”规划的开局之年,是迈向全面建成小康社会的重要一年。“十三五”时期,创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念将贯穿全过程。作为国家治理的基础和重要支柱,财政必然在其中扮演重要角色。“十三五”时期将不同于过去,起步之年财政形势就将面临严峻的挑战。在这样的背景之中,财政工作的难度也会超越既往。但是,我国经过近40年的改革开放,经济实力已大为增强,只要注意防范风险,积极主动改革,财政仍将积极发挥职能作用,为两个“百年目标”的实现作出应有的贡献。
财政工作、财政改革与财政政策
财政如何在国家治理中扮演好角色,是2016年财政工作的中心。从形式上看,收收支支,2016年的财政工作与往年一样,不会有什么特殊之处。需要国家支持的,财政多花钱少收税;需要限制的,税可能多收,钱也不会多花。原理看上去还是那么简单。只不过,钱的收支背后有乾坤。经济、政治、社会、文化、生态文明建设的任务特别艰巨,市场、社会与政府的关系也不是简单的非此即彼的关系,财政工作的复杂性和专业性越来越强,凭直觉决策的时代早已过去。财政决策科学化、民主化和法治化的重要性前所未有。而且,受多种因素影响,财政收支的不确定...
2016年是“十三五”规划的开局之年,是迈向全面建成小康社会的重要一年。“十三五”时期,创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念将贯穿全过程。作为国家治理的基础和重要支柱,财政必然在其中扮演重要角色。“十三五”时期将不同于过去,起步之年财政形势就将面临严峻的挑战。在这样的背景之中,财政工作的难度也会超越既往。但是,我国经过近40年的改革开放,经济实力已大为增强,只要注意防范风险,积极主动改革,财政仍将积极发挥职能作用,为两个“百年目标”的实现作出应有的贡献。
财政工作、财政改革与财政政策
财政如何在国家治理中扮演好角色,是2016年财政工作的中心。从形式上看,收收支支,2016年的财政工作与往年一样,不会有什么特殊之处。需要国家支持的,财政多花钱少收税;需要限制的,税可能多收,钱也不会多花。原理看上去还是那么简单。只不过,钱的收支背后有乾坤。经济、政治、社会、文化、生态文明建设的任务特别艰巨,市场、社会与政府的关系也不是简单的非此即彼的关系,财政工作的复杂性和专业性越来越强,凭直觉决策的时代早已过去。财政决策科学化、民主化和法治化的重要性前所未有。而且,受多种因素影响,财政收支的不确定性也在加大。这些因素不仅有国内的,也有国际的。财政工作不仅要立足国情,还要放眼世界,服务于全球治理的需要。财政工作必须能够对这些不确定性作出积极的回应。
2016年财政工作与财政改革是交织在一起的。财政改革意味着财政制度在发生变化,财政工作如何协调制度变化,也是必须考虑的问题。财政改革需要一揽子方案,但方案的具体落实需要考虑各种约束条件,以保证综合性强影响面广的财政改革的平稳进行。财政改革的难度不应低估,改革方案可行性评估需要加强。财政改革的进度需要立足实际,改革应是有节奏地进行。
我国已经确定2016年继续实施有力度的积极财政政策,这是宏观经济稳定的需要,财政工作的主基调也就此确定下来。财政工作必然要体现财政政策的要求。天下大事,必作于细。财政政策属于宏大叙事,但目标的实现也必须通过一个个具体的财政工作细节。财政工作更要特别注意防止与政策目标冲突。
严峻的财政收入形势
2016年,财政形势仍将非常严峻,减收压力较大,这是经济形势所决定的。经济新常态下,经济增速回落,必然会在财政收入上表现出来。
我国经济历经三十多年的高速增长,再持续保持高速增长难度很大。7%左右的经济增速既可以保证第一个“百年目标”的实现,又与经济可持续发展的要求大致相称。目前我国经济转型升级难度很大,传统行业亟待升级,新兴行业需要加快发展。中国制造是4.0与2.0和3.0并存,转型升级绝非一日可成。创新只有成为常态,研发能力与技术运用水平都得到根本性提升之后,传统行业的转型升级才有踏实的基础。与此同时,世界经济前景也有较多不确定性,美国、欧盟、日本等主要经济体的增长形势不明朗,很难成为拉动我国经济的重要力量。我国经济保持中高速增长需要寻找积极的外部因素,但更多地需要依靠自身的力量。
财政收入与经济增长率直接相关,财政收入要再保持两位数增长难度很大,甚至可以说,这种增长态势已一去不复返。财政收入能够保持与GDP基本相同的增长速度就已经不容易。2016年我国继续实行有力度的积极财政政策,而且强调推进供给侧改革,实施减税政策。减税政策非常有必要,是政府与市场主体共渡难关的表现,但这也意味着财政减收压力将进一步加大。但财政收入形势的严峻并不意味着悲观的前景。只要创新、协调、绿色、开放、共享发展理念得到真正的落实,我国收获的将不仅仅是短期经济增长,更将为中长期经济发展打下坚实的基础,我国从一个经济大国迈向经济强国的目标也终将实现。财政收入形势也将随着经济增长目标的实现而得到应有的改善。
多重任务并存压力不减的财政支出
财政支出压力与财政收入压力是相对而言的。在财政收入增速下降的条件下,如果财政支出可以同步削减,那么财政运行仍然是有保证的。但是,在正常情况下,财政支出具有刚性,削减几无可能。政府职能转换,压缩“三公”经费等等,有助于财政支出结构的优化。但是,财政支出规模压缩的空间几乎不存在,人员支出的历史欠账问题还没有解决,多数公职人员的收入距离有竞争力的薪酬体系要求甚远,养老、医疗、住房等保障压力较大,公用经费标准的确定也有一定的优化空间。项目支出可以根据情况选择,但2016年有力度的积极财政政策的选择,决定了即使是项目支出也得考虑和政策目标协调。因此,项目支出也必须保持一定的扩张性。
按照创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念的要求,财政支出结构应进一步优化。项目支出的范围应与政府职能适应,不妨碍市场在资源配置中决定性作用的发挥。财政对创新的支持,不能停留在简单的补贴上,要特别注意财政资金使用效益的提高,进一步提高财政支持创新的能力。民生领域的支出同样要注意效率,我国的基础设施和公共服务水平在与发达国家看齐,甚至可以适度超前,但应更多地立足国情,与经济发展水平基本相称。国家的发展只有在协调中才可能实现,红利应为全社会所共享,财政支出应该能够帮助落后地区,实现不同地区利益的协调均衡;应该帮助收入水平低的农民尽快脱贫,采取更加灵活的扶贫措施,增加造血机制,实现国家精准扶贫的目标。发展应该是绿色的,财政支出应致力于环境保护目标的实现,应采取更加灵活的手段,以最少的支出换取最大的绿色红利。优化财政支出结构可以释放出部分财政支出压力。
2016年,在积极应对风险的前提下,适当提高财政赤字率,对于保证财政支出需要,减轻财政收入压力,意义重大。财政赤字率大小的考虑应更多地与财政运行的可持续性联系起来。只要财政能够正常运行,综合考虑短期和中长期因素,财政赤字率适当提高是没有问题的。我国政府资产多,负债能力强于资产少的国家。增加国债发行规模,为有力度的积极财政政策提供强有力的支撑,保证各种减税降费政策的落实,为各种市场主体的发展提供更多的资金。考虑到各地应对风险的能力不同,各省级政府应该注意本行政区划内的债务风险防范。
与此同时,财政资金还要注意统筹,特别是进一步加强政府性基金和国有资本经营预算资金的统筹力度;进一步加大国库现金管理力度,让趴在账上的国库存款带来更多的经济效益,这都可以为积极财政政策提供更多的财力保障。财政支出规模是有限的,推广PPP可以降低政府杠杆率,吸引更多的社会资本,让有限的财政资金获得最大的效益。
任务依旧繁重的预算改革
预算改革进展相对较快,但是预算改革涉及面广,改革任务仍然很重。2016年,预算公开力度应进一步加大。只要预算公开到位,预算改革所遇到的一系列难题就会迎刃而解。预算公开的目标应是除了极少数涉及国家机密的资料之外,应无例外地公开。预算公开应该是有效的公开,以利于社会各界的监督。公开的预算应对阅读者足够友好,应尽可能照顾到阅读者了解预算信息的需要。一个人要完全理解全部预算信息几乎是不可能的。全面掌握预算信息,不仅要求阅读者有财政预算的专业知识,还要对收支所涉领域有较充分的了解。否则,就是展示某个具体收支数据,普通民众也是难以对数据的合理性作出判断的。但是,只要有人具备了某个领域的专业知识和财政预算知识,愿意了解预算的某一个部分,那么所公开的预算就应能满足其需求。而且,预算公开应尽可能通过互联网的方式进行,便于公众调阅。为了更好地做好预算公开工作,政府收支分类应该更加合理科学,以更加规范的方式披露政府收支信息。
加大预算统筹力度意味着政府性基金预算和国有资本经营预算应为一般公共预算作出更大贡献,意味着社会保险基金预算也要与一般公共预算相互协调。政府性基金本是专款专用所设,但实际上,收入往往很难在一年之内全部支出。在基金征收标准尚未调整的条件下,部分基金收入应该调入一般公共预算统筹使用。国有资本经营预算资金调入一般公共预算的比例应该进一步提高。国有资本作为全国人民所有的资本,收益应更多地通过一般公共预算为全国人民所共享。
中期财政规划管理是预算改革的重要内容。要把三年滚动预算编好,首先要从项目库建设做起,让那些可能列入项目预算的项目都经过可行性评估,再根据轻重缓急依次安排支出。中期财政规划可以让预算支出安排摆脱年度预算的约束。协调好年度预算与三年滚动预算的关系,可以更好地发挥中期财政规划的作用。
财政工作要注意对接供给侧结构性改革
供给侧结构性改革是2016年经济工作的重中之重,财政应积极发挥职能作用,助推供给侧结构性改革。除了上述相关的财政支出安排之外,还可以在改善企业负担上加力,让供给侧结构性改革有更好的环境。减税降费政策既是积极财政政策的重要组成部分,也与供给侧结构性改革的要求一致。政府取得收入会构成收入提供者的直接负担,降低企业负担能够为市场主体提供更大的结构性改革空间。营改增作为深化财税体制改革的重头戏,前期试点已取得积极成效,今年要全面推开,进一步较大幅度减轻企业税负,这将对发展服务业尤其是科技等高端服务业、促进产业和消费升级、培育新动能、深化供给侧结构性改革发挥重要作用。
行业的特点决定了“营改增”试点的不容易。建筑业和房地产行业的一些业务往来是与账务不够健全的企业和个人进行的,新增增值税纳税人要取得进项税额抵扣所需的发票,有一定的难度。如果纳税人的进项税额不能足额抵扣,那么“营改增”之后纳税人的实际税负就会上升。如何处理这些问题,在实际方案设计中不能不加以考虑。金融业的增值税制度设计也是一个难题。不是所有金融业务都需要征收增值税,相反,有不少金融业务需要免征增值税。现实中,金融业的营业税制与增值税制如何衔接,也是一个难题。
与此同时,还需要将需求管理协调好。需求管理也是宏观经济稳定的重要手段。降低所得税,既有利于供给侧转型升级,也是需求管理的重要手段,个人所得税和消费税改革都将有利于需求的扩大。2016年,综合与分类相结合的个人所得税改革,将让个税更加公平,也有望增加部分居民可支配收入,促进扩大消费;消费税改革将让消费者在国内有更多的购物选择机会。某些要素或商品的价格居高不下,也会影响宏观经济稳定目标的实现。财政工作中要特别注意当前以各种理由维持高价的要素或商品,让供给侧结构性改革更加顺畅。
此外,我国与世界经济的联系在不断加强。这是一个全球经济规则正在重塑的时代。我国不仅要参与具体全球事务,在做好包括财政政策和货币政策国际协调工作的同时,更要积极参与国际规则的制定,在全球经济治理中获得相称的地位,进一步维护和增进国家利益。
责任编辑 张蕊
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