时间:2020-02-11 作者:姜飞|胡思玥 (作者单位:江苏南通大学上海交通大学)
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摘要:
政府对于中低收入群体的住房补贴是一项重要的社会福利再分配政策。住房补贴的方式包括供方补贴和需方补贴两大类,两类方式适用性各不相同。在住房供给短缺时,供方补贴效果显著,在供需稳定时期,需方补贴的可操作性和可持续性则优于供方补贴。发达国家和发展中国家经过多年实践分别制定了包括多种策略在内的补贴模式。我国主要通过供方补贴方式提供各种类型的保障性住房,在具体的建设和分配环节中还存在一些问题。研究并比较相关发达国家和发展中国家的经验,对于完善我国的住房补贴政策具有重要意义。
发达国家的住房补贴
住房的总量短缺或结构性短缺是各国在住房领域通常都会面临的主要问题。由于住房供给短缺,在很大程度上还可能引发供给质量低劣的问题,而这大多会与住房的负外部效应有关,严重时有可能诱发一系列社会问题。因此,各国政府都十分关注住房补贴。由于经济发展水平的差异,发达国家的房屋补贴起步相对较早,其中,美国是全世界最早实施现代房屋补贴制度的国家。表1以美国、瑞典、德国、英国为例,对其房屋补贴政策进行比较分...
政府对于中低收入群体的住房补贴是一项重要的社会福利再分配政策。住房补贴的方式包括供方补贴和需方补贴两大类,两类方式适用性各不相同。在住房供给短缺时,供方补贴效果显著,在供需稳定时期,需方补贴的可操作性和可持续性则优于供方补贴。发达国家和发展中国家经过多年实践分别制定了包括多种策略在内的补贴模式。我国主要通过供方补贴方式提供各种类型的保障性住房,在具体的建设和分配环节中还存在一些问题。研究并比较相关发达国家和发展中国家的经验,对于完善我国的住房补贴政策具有重要意义。
发达国家的住房补贴
住房的总量短缺或结构性短缺是各国在住房领域通常都会面临的主要问题。由于住房供给短缺,在很大程度上还可能引发供给质量低劣的问题,而这大多会与住房的负外部效应有关,严重时有可能诱发一系列社会问题。因此,各国政府都十分关注住房补贴。由于经济发展水平的差异,发达国家的房屋补贴起步相对较早,其中,美国是全世界最早实施现代房屋补贴制度的国家。表1以美国、瑞典、德国、英国为例,对其房屋补贴政策进行比较分析。
整体而言,随着住房保障水平的不断提高,上述国家的房屋补贴政策大致都经历了先偏计划、后偏市场、现又偏重较为中性化的合作社模式及综合型的住房补贴模式。具体说来,第一阶段是以供方补贴为主,以美国为例,二战以后,政府通过直接建设房屋迅速缓解了公众的住房需求压力,但由于供给效率低下的问题,这一方式很快被取消,转而由私人开发商取代政府供给,但私人开发商往往倾向于蓄意多报建造成本,进入90年代以后,供给逐步被非盈利部门所取代。在英国及欧洲本土,非盈利部门承建公共住房的情况则更为普遍,公共供给的住房包括出售房和公共租赁房。第二阶段开始重视从保障对象的角度进行多种方式的补贴,比如房屋税收及购房利息减免或者是直接发放购租券。相对公共供给而言,通过向家庭提供住房补贴的做法,首先可以减少政府对于住房市场干预的负效应,能够更好的尊重市场机制,有助于提高效率。其次,作为一种收入再分配手段,也有助于公民享受到平等的住房权利。此外,结合受助群体收入水平的弹性补贴机制可将住房政策目标划分得更为精确,有助于节省政府支出。第三个阶段可以描述为对前两种方式的深化,在供方补贴与需方补贴并存的同时,各国政府更为关注受助群体的居住质量。比如英国的分散建房政策,政府希望通过分散居住的形式让不同收入、不同文化背景的居民能够生活于同一社区。通过规划手段,强制性要求新的住房建设项目必须有一定比例针对低收入居民的住房,这有助于解决原有公房建设中存在的很多社会问题。德国的混合居住政策也体现了上述精神,为了促进不同阶层人群相互融合、缩小贫富差距、减少社会分歧,政府在规划之初,就将保障性住宅建设分散于城区的各个角落。尽管城市中心区域地价较高,但政府规划保障性住宅时,很多仍然选择在交通便利的核心城区内。同时,由市政部门来统一建设公共汽车站、绿化、公园、儿童游乐场、医疗机构等配套生活设施。
发展中国家的住房补贴
在发展中国家和新兴经济体,受经济发展程度、福利水平的限制,以及人口增长较快、城市化进程加速的影响,住房矛盾往往比发达国家更为明显,低收入群体的住房短缺问题尤为突出。许多发展中国家政府长期致力于解决中低收入阶层的住房问题,建立和完善了相应的住房法规,通过法律形式明确住房建设和住房政策的管理机构及构建住房制度的框架体系,为实现住房计划目标提供法律和组织保证。比如,韩国政府在上世纪60年代推出了以住房建设促进法为核心的一系列住房法规,明确了由国家建设部作为住房建设和住房政策的主管机关,组建了大韩住宅公社、大韩住房银行等共同参与住房建设和住房金融服务的相关国有机构,逐步形成了韩国住房法律及制度框架。在具体的住房补贴政策上,发展中国家的做法主要涵盖政府出资或与非政府机构共同出资建房、给居民发放住房补贴、为低价房开发商提供优惠政策、为低收入购房者提供低息贷款等。见表2。
根据表2可以发现,发展中国家住房补贴方式存在较大的差异。比如,韩国、马来西亚、泰国等国家,在住房补贴领域既存在相当规模的公共租住房建设,也针对中低收入群体发放大量房屋补贴,即同时实施供方补贴与需方补贴。而新加坡则全部采用政府建设公租房的方法。在实施住房补贴的同时,很多发展中国家也非常重视住房发展计划的制定和完善,逐步规范保障性住房建设标准。比如新加坡推出的“居者有其屋”计划,马来西亚在不同阶段分别实施了“公共低成本住宅计划”和“综合性人民住房计划”,有助于增强住房补贴政策的可操作性。
完善我国住房补贴政策的建议
(一)完善供方补贴相关政策。供方补贴的各种方式在住房保障中发挥效果相对较快,随着大量公共住房的建设,能够在短时间内满足补中低收入群体的住房刚性需求。但在供方补贴模式下政府的事责明显增大,从相关住房的生产到流通分配,政府必须介入到每一个环节。我国通过多年的保障性住房建设,中低收入群体的住房条件明显改善,但在保障房的建设和分配环节仍然存在很多问题。对此,建议融合多种保障房建设方式,合理引导私人机构和非营利组织介入到生产建设中来,对房屋的质量、工期、户型等进行严格规范,制定出切实可行的房屋建设标准;同时有效把控保障房分配,对申请人资格进行严格认证并分类,针对性地提供多种面积和户型的房源;此外,制定和完善相关的退出机制,对保障对象的经济状况进行适时跟踪,对于收入超出相关标准的原保障对象逐步取消保障权或者按照市场价格补足差额。
(二)逐步推行住房补贴政策。一直以来,我国各地方采用的基本都是供方补贴的保障房建设制度,这种典型的计划配置方式效率相对低下,且因为户籍的影响,保障不够全面,选择余地也小。建议逐步推行住房补贴政策,先对收入中等偏下的群体进行补贴,对这部分群体在购买商品房时进行少部分房价补贴;然后逐步推广到对更低收入群体的补助,补贴幅度随着受助群体的收入降低而增加;政府的补贴还应该向那些需求弹性较小的低收入群体倾斜,这对市场效率损害较小。此外,对于个体的住房补贴还应该考虑到其所在家庭的状况。对于收入极低或无收入阶层并不适合采用住房补贴,而必须采用保障性住房配给的方式。
(三)为减轻财政压力,还应该考虑尝试包含多种方式的策略组合。除了常见的各种供方补贴和需方补贴以外,还有一种情况就是合作社模式。具体做法是:在一些合适的地区,地方政府规划出用于自建房的土地,或者为此承担必要的土地成本,通过中低收入群体的互助合作集资建房,使住房问题内部化,这一方式既有助于减轻政府的支出压力,也符合市场效率的要求。
此外,住房补贴政策的变迁以及政策的实施效果也受制于整体房地产市场环境的变化,其中的一个重要方面就是房价。尽管住房也是一种商品,由于它既是消费品也是投资品同时又是一种生活必需品,因此房价波动的影响远胜于其他商品。稳健合理的房价是住房市场良性发展的重要体现,政府应该密切关注房价的波动,并有针对性地制定财政与货币政策甚至包括管制。德国被认为实施了全球最为严苛的住房价格管制,因此造就了世界上价格最稳定的住房市场。根据德国《经济犯罪法》规定,开发商或房东制定的售价或租价若超过合理价格的20%,则为超高价格,购房或租赁者可以向法院起诉。如果开发商或房东制定的房价超过合理价格50%则为暴利房价,已经触犯《刑法》构成犯罪。这些法规在一定程度上有助于稳定房价。
责任编辑 李艳芝
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