时间:2020-02-12 作者:杨雷 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
加州外号“金山州”,是美国经济实力最强的州。加州的经济和财政情况是美国的一个缩影,分析其预算及存在的问题对于了解美国地方财政有一定的现实意义。
减支还是增税:金融危机以来的加州财政危机和预算博弈
长期以来,加州的财政收支一直都是全美最高的。2007年州财政甚至还有41亿美元的盈余。而2008年受金融危机的冲击,收入锐减,出现了严重的财政赤字,收支矛盾突出。在随后的预算博弈中,民主党和共和党就如何应对财政危机上存在分歧,在预算问题上僵持不下。虽然州政府采取了一些措施,如提高消费税、削减政府开支等,但在其后的两个财年,加州的财政状况一直没有改善,在巨大的财政赤字、大幅度地削减支出、临时性的增税措施间摇摆。为解决财政赤字,新任州长民主党人布朗上台的第一个财年(2011—2012财年)进一步采取措施削减教育、医疗卫生和政府支出,并通过一些一次性收入因素增加收入,包括从专项基金中借款、动用儿童基金项目结余资金、社区心理健康服务项目资金等,要求议会将上届政府的临时增税措施延期。此外,还对州和地方政府...
加州外号“金山州”,是美国经济实力最强的州。加州的经济和财政情况是美国的一个缩影,分析其预算及存在的问题对于了解美国地方财政有一定的现实意义。
减支还是增税:金融危机以来的加州财政危机和预算博弈
长期以来,加州的财政收支一直都是全美最高的。2007年州财政甚至还有41亿美元的盈余。而2008年受金融危机的冲击,收入锐减,出现了严重的财政赤字,收支矛盾突出。在随后的预算博弈中,民主党和共和党就如何应对财政危机上存在分歧,在预算问题上僵持不下。虽然州政府采取了一些措施,如提高消费税、削减政府开支等,但在其后的两个财年,加州的财政状况一直没有改善,在巨大的财政赤字、大幅度地削减支出、临时性的增税措施间摇摆。为解决财政赤字,新任州长民主党人布朗上台的第一个财年(2011—2012财年)进一步采取措施削减教育、医疗卫生和政府支出,并通过一些一次性收入因素增加收入,包括从专项基金中借款、动用儿童基金项目结余资金、社区心理健康服务项目资金等,要求议会将上届政府的临时增税措施延期。此外,还对州和地方政府的财政关系作了调整,将涉及59亿美元的州支出项目调整为由地方政府承担支出责任,相应地将部分的销售税收入(提高销售税税率1.0625个百分点)和汽车牌照费收入划归地方,但最终预算收支缺口仍高达272亿美元。到了2012—2013财年,经济形势有所好转,收支缺口降至157亿美元,仍继续实施紧缩性的财政政策,削减支出81亿美元(主要是医疗和教育),否决了一些依赖一次性收入安排的支出项目,削减3万个政府永久雇员的岗位,预算支出降至1972年以来的最低点;通过临时增加对富人的个人所得税(为期7年)和提高25%的销售税税率(为期4年)增收60亿美元,其他增收减支措施(如延期支付)弥补25亿美元,在年度预算结束时实现10亿美元的结余。到了2013—2014财年,财政状况明显出现了好转,在预算安排上,实现了预算平衡并有结余,除了重新加大对医疗卫生和教育的投入外,没有进一步扩大支出,而是关注中长期的预算平衡问题,制定了一个削减“债务墙”(过去十年由于延期支付、政府借款等形成的历史债务)计划,本财年消化了85亿美元。在2014—2015财年预算中,继续消化106亿美元“债务墙”,将其减至156亿美元,计划在2017—2018财年消化所有的“债务墙”。
此外,一个重要的措施是在2013年11月州宪法修正案中对预算稳定调节基金(“雨天基金”)作出规定:如果资本收益超过了一般税收收入的8%,则多余的部分要转入预算稳定调节基金。此外,每年1.5%的一般预算收入也要转入这一基金。预算稳定调节基金的规模不得超过年度预算收入的10%。每年至少一半的结余资金用于偿付长期债务。只有在大灾或者支出维持在过去三年的最高支出水平时才可以动用预算稳定调节基金。在经济萧条期的第一年只能动用不超过一半的这一基金支出。州财政部门要提交一个多年度的预算收支预测。在2014—2015财年预算法案中,预算稳定调节基金将安排30亿美元用于储备,30亿美元用于额外的债务支出。如果资本收益超过了一般水平,还会有更多的资金用于补充这一基金。
脆弱的平衡:加州预算的困境和原因
虽然在目前加州已经摆脱了财政危机,实现了预算平衡,但造成预算收支失衡的结构性原因并未改变,这种预算平衡的基础仍很脆弱:
一是收入基础的不稳定。从州政府来看,加州的主要收入来源是个人所得税、销售税和公司所得税,这些税收都与经济周期有很大的关联。尤其是个人所得税波动较大,在经济形势好的时候,占一般预算收入的60%以上(如2013—2014财年),而经济衰退的时候,占一般预算收入的比重只有40%(如2008—2009财年),而个人所得税收入的78.3%又是10%年收入超过11.9万美元的高收入人群缴纳的,这些人的收入主要来源于资本市场,容易受经济周期波动的影响。由于预算年度的差异,加州在编制年度预算或5年基建规划时,难以准确预期联邦政府的转移支付,这就使与一部分支出相对应的收入来源不稳定。如加州未来5年基建规划计划投入的567亿美元中有323亿美元来自于联邦资金,占57%;而投资高峰的2015—2016财年,计划安排319亿美元,其中的202亿美元计划来源于联邦政府的转移支付,占到63%,一旦这部分转移支付资金没有及时下达或者小于预期,那么整个财年的支出计划就会受到很大冲击。从地方政府来看,地方政府的主要税收来源于财产税,而加州1978年的第13号公民提案对财产税的税率作了严格限定(按物业评估价格的1%,评估价格每年增幅不得超过2%),并且已经写入了州宪法的修正案,想增加物业税,需要进行全州公投并2/3多数同意才能通过,基本是不可能。而此后1986年通过的第62号公民提案和1998年通过的218号公民提案又对地方政府的其他税收、收费的权力作了进一步的限定,因此地方政府的收入来源更有限。地方政府为了增加收入往往通过向州政府申请专项转移支付、发行地方债券、出售土地或国有资产解决。这又带来两个问题:地方政府高度依赖上级的转移支付尤其是专项转移支付;地方政府的债务危机。在自身收入能力有限、支出又依赖于州政府转移支付的情况下,遇到预算危机,地方政府自然更倾向于向州政府申请更多的转移支付或者发债来弥补缺口,而不是去通过复杂的公民投票或议会辩论程序去扩大收入。收入基础的脆弱性使得在经济出现波动时增税的空间有限。如果提高税率或者扩大征税范围,一方面会遭到民众的反对和共和党的抵制;另一方面过高的税负会减少企业的活力,也会促使企业和居民“用脚投票”,迁移去税负较低的州(如德克萨斯),将进一步恶化经济和财政形势。
二是预算支出结构的僵化。按照美国财政支出责任的划分,州政府需要承担教育、医疗卫生、社会福利与养老保障、高速公路、警察与消防、供水与排水等公共服务领域的开支,加州的这些民生支出一直高于全国的平均水平。从州政府的支出结构来看,按照第98号公民提案,每年至少要有40%以上的财政收入用于K-12教育支出,如果再加上高等教育的部分,教育支出占到了州支出的60%以上。在年度预算支出规模既定的情况下,这必然要挤占其他支出的空间。如加州的公路大部分还是上个世纪50年代和70年代修建的,近年来维护公路的支出都不足,主要靠借债(未来5年债务收入的94%用于公路建设);教师的退休金系统“从来就没有充足过”;再如家庭健康支出1999到2009年十年间就增长了39.4%,这些社会福利支出的支出刚性很强,资金需求的增长很快,再加上债务支出和工资支出(加州的公务员工资水平要高于全美40%左右),刚性支出规模很大,使得年度预算支出中可以调节的空间很小。而且在年度预算执行中,联邦政府有时候还会出台一些增支政策,额外地增加州政府的支出负担,如奥巴马的医疗改革就在2013—2014财年直接增加了加州24亿美元的财政支出,一旦遇到经济衰退,只能先通过削减政府行政支出、延期拨付预算资金、削减政府临时雇员甚至让犯人提前出狱等权宜之计来应对。如果经济形势进一步恶化,不得不削减刚性支出的时候,又要面临艰巨的谈判程序和利益集团的阻力,减支的难度很大。
三是债务风险影响了财政的可持续性。2000年以来,加州的债务增长很快,发行了955亿美元政府债券(而1974年到1999年才发行了384亿美元),尤其是基建投资的借债很多,而债务付息支出也成了增长最快的财政支出,过去十年间债务付息支出增长了145%,每两美元债务中就有一美元要用来偿还旧债,债务付息支出2013—2014财年及以后都将在7%以上。加州按照债务余额占居民收入的比重、人均债务余额两个指标来衡量债务风险,分别为5.8%和2565美元,在50个州当中排名分别为第9位和第7位,在十个人口最多的州中仅次于纽约州。截至2014年6月底,债务墙为262亿美元,这只是直接债务,如果加上退休金挂账、延期支付、失业保险基金债务等长期债务3375亿美元,州政府的债务规模会更大。地方政府的债务没有统计,但情况也很严峻,从加州橙县破产的例子就可见一斑。虽然相对于加州的经济总量而言,债务负担目前尚可承受,但是美国有相对完善和发达的政府信用评级系统,一旦遇到经济危机,政府债务融资的难度很大,如2009年加州的信用评级在美国各州中降至倒数第一,而标准普尔再次将加州的信用评级列入观察名单,就使得债务融资的空间有限,成本更高。
另外,加州的政党政治、选举制度和特有的公民投票程序是导致其财政困境的深层次原因:一是加州的政党政治和选举制度难以应对长期的结构性问题。从两党政治来看,民主党认为政府应当积极地干预经济和社会事务,维持政府的开支水平,以确保社会福利开支,并增加对富人阶层的税收;共和党则坚持“不增税”,要求严格缩减联邦政府开支,以市场导向来解决医疗保障和其他社会福利支出问题,逐步削减财政赤字。从加州的选举制度来看,一方面,任期限制助长了短期行为。加州参议院共40个席位,每届任期4年,每两年改选一半;众议院为下院,共80个席位,每届任期2年。加州的议员任期是美国最短的,由于任期太短,很多议员在决策时无法对相对专业的财政问题有深入和全面的了解,在上任之初关注的是如何竞选连任或者在卸任后的就业问题,这就造成了议会决策而倾向于短期利益,一些增支政策立竿见影便于赢得选票,但对一些结构性问题却没有目光长远的解决办法。相当一部分议员在卸任后,往往在地方政府谋得一个职位,那么在任期内就倾向于给自己的选区或者将担任职位的地区争取转移支付资金,州政府往往宁可削减州本级支出也要保障对地方政府的转移支付资金,这又进一步加深了地方政府对州政府的财政依赖,进而产生地方政府的预算软约束问题。另一方面,在选区的划分上,议员更容易为利益集团所左右。二是公民投票对预算管理的双面影响。加州规定,任何一个公民只要收集到25个选举人的签名即可提出公民提案,在经过常规的合法性审查后就可以进行宣传,征集到5%的选民签名后就可以在州选举年(如果修改州宪法则要8%)让全州的选民投票,一旦通过就无须政府或议会批准而自动成为法律。根据笔者的统计,从1914年到2012年通过公民提案经全州选民投票而成为法律的有121部,大约有33件法律与财政有关,占到了27%,涉及到了预算审批程序、预算收入、预算支出各个方面。但是从大部分的公民提案来看,往往都是要求减少某项税收或者收费,而增加某方面的财政支出,从单项提案来看都有一定的合理性,但总体上来看,这就必然加剧财政收支的矛盾,进而影响地方财政的可持续性。一些公民提案可能符合当时的情况,而随着时间的推移,已经不能适应新的经济社会发展形势,但一旦成为法律后却很难废止。
相关建议:摆脱加州财政困境
(一)稳定收入来源。一是建立“雨天基金”,这是个很好的办法。二是将税式支出(加州每年都要向议会报告税式支出情况)与收入预算结合起来,严格控制税收减免和地方政府之间的税收竞争,稳定收入基础。三是做好收入预测和减收的应对预案。四是对居民住房和商业、工业用房进一步细分,设置不同的税率,增加地方政府的财政收入。
(二)改变僵化的支出结构。一是新通过对预算收支影响较大的公民提案设立“日落法则”(如5年有效期),过期后需要重新投票批准。二是一些一次性的支出项目应在预算法案中说明,不作为安排下一年度预算的考虑因素。三是借鉴联邦政府的做法,将支出分为强制性支出和自主性支出两大类(或类似的分类),分别建立不同的支出控制机制。
(三)控制债务规模。一是建立“债务刹车”制度。德国在2006年宪法第115条修正案中提出了“债务刹车”条款,即“自2016年起,不考虑经济周期引起的赤字,德国结构性赤字不能超过其国内生产总值的0.35%;并且各联邦州自2020年开始,不能新增任何债务。”加州可以根据自身的实际情况,建立类似的债务控制机制。二是建立债务统计报告和公开制度。相对州政府而言,地方政府的收入来源更加有限,而债务规模没有统计,也就无法防范和化解潜在的债务风险。应建立覆盖全州的债务统计制度,并定期公开。三是参考欧盟的标准,建立债务风险评估和控制体系,防范和化解潜在的债务风险。
(四)适当调整州和地方政府的财政关系。一是将部分收入划归地方政府,同时将一部分适合地方负担的支出责任也下放。二是优化转移支付结构。减少专项转移支付项目和资金规模,将更多的转移支付资金作为一般性转移支付由地方政府安排。对于专项转移支付项目要定期评估和清理,对其中可能涉及利益输送的“戴帽支出”要建立审查机制(美国国会从2007年其要求相关议员必须声明无关个人利益,与其配偶、亲属、子女无关,由道德委员会审查),所有转移支付项目的设立依据、分配方法、因素和用途要定期公开,接受社会监督。
上述建议只是技术层面的政策措施,加州特有的政治、经济制度环境仍有待进一步改进。
责任编辑 雷艳
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