时间:2020-02-12 作者:滕风华 (作者单位:荆楚理工学院经济与管理学院)
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摘要:
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“落实税收法定原则”,昭示出税制改革法制化的方向,对税制改革贯彻税收法定原则提出了明确要求。税收法定原则是当今世界各国通行的税法原则之一,也是法治思想在税收领域的具体体现。税收法定原则要求国家征税必须基于法律依据才能进行,“无法律,不纳税”。税收法定原则贯穿于税收立法、税收执法和税收司法等税收活动的各个环节,这意味着税制从设计到实践都受到一套健全完善的税收法律实体和程序的制度制约,譬如税收基本法、税收实体法、税收征管程序法、税收行政复议制度等等,以保障税收立法、执法和司法等活动能够在法律的框架内进行。现代法治国家的税收制度均充分贯彻了这一基本原则,从这个角度来看,我国税制也应以税收法定原则为指导方针,通过完善税收立法,构建科学完备的税收法律体系,从而规范税收执法和税收司法,推进税制改革逐步向法治化方向发展。
我国现行税制存在的问题
改革开放以来,我国分别进行了两次大规模的税制改革,现代税收制度已经初步形成。从立法角度来说,我国税制建立了税收法律、法规、规章和规范性文件一套体系,基本形成了国家征税有法可依。但从总体情况来...
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“落实税收法定原则”,昭示出税制改革法制化的方向,对税制改革贯彻税收法定原则提出了明确要求。税收法定原则是当今世界各国通行的税法原则之一,也是法治思想在税收领域的具体体现。税收法定原则要求国家征税必须基于法律依据才能进行,“无法律,不纳税”。税收法定原则贯穿于税收立法、税收执法和税收司法等税收活动的各个环节,这意味着税制从设计到实践都受到一套健全完善的税收法律实体和程序的制度制约,譬如税收基本法、税收实体法、税收征管程序法、税收行政复议制度等等,以保障税收立法、执法和司法等活动能够在法律的框架内进行。现代法治国家的税收制度均充分贯彻了这一基本原则,从这个角度来看,我国税制也应以税收法定原则为指导方针,通过完善税收立法,构建科学完备的税收法律体系,从而规范税收执法和税收司法,推进税制改革逐步向法治化方向发展。
我国现行税制存在的问题
改革开放以来,我国分别进行了两次大规模的税制改革,现代税收制度已经初步形成。从立法角度来说,我国税制建立了税收法律、法规、规章和规范性文件一套体系,基本形成了国家征税有法可依。但从总体情况来看,我国现行税收制度还欠缺一定的权威性、规范性和稳定性,未能充分体现税收法定原则的要求。
(一)宪法中未明确税收法定原则。宪法是一个国家的根本大法,这是制定税收法律最重要的基础。据统计,在111个国家的宪法文本中,明确包含税收法定原则的有85个,占总数的81%。我国目前尚未将税收法定原则上升到宪法原则的高度。仅在我国《宪法》第五十六条规定:“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”这使得宪法与税收法律之间形成了空档,直接影响了税收法律规范的权威性,也间接地对税制体系产生了不利影响。一方面在一定程度上造成授权立法过于广泛,税收规范随意性强;另一方面也造成各税在立法中缺乏共同遵循的基本原则,各税收法律规范之间参差不齐,概念含糊不清,立法重复甚至相互矛盾。
(二)现行税收法律规范层级不高。税收要素法定原则要求税收要素必须而且只能由立法机关在法律中加以规定。但纵观我国现行税制,由全国人大及其常委会制定的税收法律并不多,绝大多数税收规范为行政机关制定。由此可见,我国税收法律规范整体上表现出立法层级不高、权威性不够等问题,致使税收立法行政化。这种不合理的税收立法结构与课税要素法定原则大相径庭。造成这种局面的根源在于全国人大及其常委会于上世纪八十年代对国务院的两次税收立法授权,虽然这在当时的社会环境下具有重要意义,但却使得国务院在税制方面的立法权限完全自主。与此同时,基于国情的复杂性,国务院将实施细则的制定权等授权给财政部或者地方政府等,由行政机关对税收立法使其同时成为税制的制定者与执行者,难以保障其内容的公正和程序的细致,容易导致行政权的无限扩张与膨胀。
(三)已有税收法律表述不规范。在已有的税收法律中,税种及税收要素间还存在着内容表述重复、不清甚至矛盾等突出问题。例如在《企业所得税法》中,内资企业所得税与外资企业所得税在很多内容上重复。又如在《个人所得税法》中,规定“下列各项个人所得,应纳个人所得税,第十一款规定,经国务院财政部门确定的其他所得”。这里的“其他所得”表述不清,概念模糊,明显不符合税收要素确定原则的要求。不仅如此,表述中明文规定“其他所得”由国务院财政部门确定,这无疑是授权行政机关解释确定,违背了税收要素法定的要求。财政部等行政机关会对这些内容表述不规范的税收法律制定各种“兜底条款”,地方行政机关的规范性文件更是很多,致使地区之间出现内容差异较大甚至相互矛盾的现象。
(四)税收立法程序不规范、随意性强。长期以来,由于税收立法行政化的色彩浓厚,由行政机关自立规章现象普遍,加之许多税收规章属应急措施,导致税收规范性文件频繁变动,税收法律规范的制定具有较强的随意性,与税收立法程序法定原则相背离。我国普遍存在税收优惠恶性竞争的混乱局面,行政机关擅自通过制定税收规范对部分企业和纳税人减、免、缓税,对市场经济正常秩序也造成了很大影响。当前的税收立法程序不够透明,缺乏专家和社会公众的广泛参与和严格论证,影响了税收法律内容的深度和广度。
税收法定原则下我国税制改革的路径选择
税收法定原则应当成为我国税制改革的重要价值追求。按照税收法定原则的要求,当前税制改革最迫切的任务就是要加快税收立法的步伐。科学合理的税收制度,应以立法机关制定的税收法律为主,税收行政立法只是依据有关法律条文,结合各种实际情况,制定具体的实施规定,在税制中处于次要的、补充的地位,这应当成为我国税制改革的努力方向。因此,在税收法定原则下,我国税制改革的当务之急在于全国人大逐步收回税收立法权,完善现行税制的税收法律体系,构建以税收基本法为指导,税收法律为主体,税收行政法规为补充的税收法律框架,进而规范税收执法和司法等税收实践活动。
(一)人大逐步收回税收立法权。全国人大有步骤地收回税收立法权是加强税收立法、提高现行税收法律规范的法律层次、增强税收法律规范权威性和稳定性的必然要求。首先,对于新开征的税种,应当直接由全国人大及其常委会起草法律草案,并进行审议,进而形成法律;其次,对于已经过时,与现实经济不相符的税种及相关的国务院制定的暂行条例及时废除;最后,把成熟的税收暂行条例、部门规章作为立法的草案,由全国人大或常委会来立法讨论,形成更具权威性更先进的税收法律,提升其法律层次。同时,在立法过程中,逐步规范模棱两可的表述,增强税收法律的科学性和规范性。此外,还要对税收立法权的授权进行规范。全国人大对国务院授权应遵循“负责任和谨慎授权”原则,尽可能减少授权,对于需要授权的立法,必须从抽象授权转化为具体授权,明确授权的内容和范围,不应有扩张行政立法权的趋向。同时,国务院对财政部和国家税务总局的授权必须坚持授权立法不可转授的原则,不应将自己来自于人大的立法权再度授予财政部和国家税务总局。
(二)制定税收基本法。宪法是税收法律的根源,我国应争取合适时机把税收法定原则写入宪法。但综合考虑现实情况,由于宪法的稳定性和权威性,仅就税收法定原则一点就对宪法进行修改的可行性较低。因此,可以借鉴某些国家的立法经验,由全国人大及其常委会制定税收基本法这一税制设计的纲领性法律,将它作为宪法精神的延伸,填补宪法与税收法律之间的空白。将税收中的共同事项在税收基本法中加以规定,比如税收的概念、税收的目的、税收的立法权、税收的征管和救济程序等一系列的基本问题,用来指导和协调各个单行的税收法律,全面规范我国的税收法律体系的基本内容,解决单行税收法律参差不齐、内容重复等问题。
(三)完善税收立法程序。立法机关应提高税收立法程序的民主程度。首先,及时对税收立法各个阶段和具体内容通过媒体等途径予以公布,将立法置于“阳光”之下,增强税收立法、决策的透明度。其次,将立法听证制度化,让广大群众、法律专家学者、人大常委会组成人员、政府官员以及司法实务部门的代表都参与到税收立法听证过程中,充分表达其意愿,使所立之法内容更为严谨规范。此外,引入公民参与机制,使公众从税收立法程序开始便参与到法律制定的过程中,约束立法机关乃至行政机关的权力,克服行政立法的弊端,确保达到良法善治的目的。
责任编辑 雷艳
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