时间:2020-02-12 作者:财政部国际财金合作司调研组
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摘要:
为促进地方提升多双边贷赠款管理工作水平,2015年4月,财政部国际财金合作司调研组赴江西开展了实地调研。调研组与江西省财政厅及部分地市财政外经部门负责人、项目办管理人员进行座谈,并实地走访了利用世界银行贷款南昌轨道交通项目和浯溪口水利枢纽工程项目、利用欧洲投资银行贷款江西生物质能源林示范项目。
江西省多双边贷赠款工作的基本情况
从贷赠款规模看,截至2014年底,江西利用多双边贷赠款共计24.02亿美元,其中,利用国际金融组织贷款项目共计41个,累计签约承诺额约19.43亿美元;利用外国政府贷款项目共计56个,累计签约承诺额约4.59亿美元。2015—2017年,江西计划利用国际金融组织贷款6.37亿美元左右。此外,江西还利用全球环境基金赠款约1506万美元,开展湿地保护、能效推广等环保项目;借助世界银行、亚洲开发银行技援资源,对财政体制改革、公租房管理、山区灾害风险防控等课题进行了前瞻性研究。
从贷赠款投向看,在不同的发展阶段,江西多双边贷款使用的侧重点不尽相同。在利用国际金融组织贷款方面,贷款项目在早期阶段主要集中在扶贫开发、农渔业、医疗卫生、教育等领域;2000年以后,城建、交通、水利工程等基础设施项目逐渐增...
为促进地方提升多双边贷赠款管理工作水平,2015年4月,财政部国际财金合作司调研组赴江西开展了实地调研。调研组与江西省财政厅及部分地市财政外经部门负责人、项目办管理人员进行座谈,并实地走访了利用世界银行贷款南昌轨道交通项目和浯溪口水利枢纽工程项目、利用欧洲投资银行贷款江西生物质能源林示范项目。
江西省多双边贷赠款工作的基本情况
从贷赠款规模看,截至2014年底,江西利用多双边贷赠款共计24.02亿美元,其中,利用国际金融组织贷款项目共计41个,累计签约承诺额约19.43亿美元;利用外国政府贷款项目共计56个,累计签约承诺额约4.59亿美元。2015—2017年,江西计划利用国际金融组织贷款6.37亿美元左右。此外,江西还利用全球环境基金赠款约1506万美元,开展湿地保护、能效推广等环保项目;借助世界银行、亚洲开发银行技援资源,对财政体制改革、公租房管理、山区灾害风险防控等课题进行了前瞻性研究。
从贷赠款投向看,在不同的发展阶段,江西多双边贷款使用的侧重点不尽相同。在利用国际金融组织贷款方面,贷款项目在早期阶段主要集中在扶贫开发、农渔业、医疗卫生、教育等领域;2000年以后,城建、交通、水利工程等基础设施项目逐渐增多。近年来,江西开始在现代物流、新能源、环境治理等领域提出一些创新性项目。在利用外国政府贷款方面,早期主要是引进程控电话、水处理以及其他工业设备;2008年以来,受我国制造业水平提升、双边贷款总体规模下降等因素的影响,项目全部集中在医疗领域,主要是购置德国、以色列等国的先进医疗设备。此外,林业发展是江西多双边贷款支持的重点领域。自1990年以来,江西先后利用世行、亚行、欧投行及日元贷款近3亿美元,连续实施了6个林业发展项目,为提高江西森林覆盖率、维护良好生态环境做出了突出贡献。
从贷赠款管理看,江西一方面结合贷赠款使用受国内和外方双重管理的特点,从加强制度建设、保障资金使用、提高报表准确性、深化绩效评价、确保偿债信誉等方面入手,强化基础性工作,不断提高管理效率和水平;另一方面考虑到外经业务协调任务重的实际情况,主动加强与省发改委等部门的联系,建立良好通畅的沟通机制,以确保对申报项目的识别、筛选、确定及项目问题的处理与主管部门达成共识,提升管理的系统性和协同性。近年来,江西贷款和项目管理始终保持较高水准,偿债较为及时,也未发现有重大的审计问题。
存在的主要问题及原因分析
(一)多双边贷款管理政策有待进一步改革和完善。一是贷款项目准备时间过长,效率不高。目前,江西贷款项目准备的时间平均需2—3年,有的甚至长达7—8年。其主要原因是,项目本身准备不到位、设计不成熟,不能满足国内和外方的要求,需要反复调整和修改项目设计;国内审批环节多,涉及发改、环保、国土等多个部门,时间跨度往往比较长;部门之间意见经常不统一。由于项目准备时间过长,造成了成本不断上升,项目单位的积极性难以调动。二是项目中期调整报告审批慢,影响项目执行进度。由于贷款项目执行时间较长(一般需要4—5年),需要在项目实施过程中进行中期调整,以适应项目新情况。报请中调的项目处在执行过程中,一旦出现审批慢的问题,就会严重影响项目实施进度。三是对财政部门管理权限界定不准确。根据现行的管理体制,项目实施后的主要管理责任和风险,包括招标采购、报账支付、会计核算、审计监督等,均由财政部门承担。在实际操作中,有的规定要求过高,超出了财政部门的职能范畴。此外,在现有的审批程序下,财政评审环节过于靠后,未能起到立项评估的作用。四是项目检查过于频繁,地方负担加重。根据项目协定,外方机构每年要进行1—2次综合检查,其他一些外方机构的专业部门,如世行采购部门,要对小额的招标采购进行定期审查;审计部门每年要对贷款资金使用和项目管理进行审计;财政监督部门(专员办)要对贷款和项目进行财务监督和审查。严格的监督检查是保证贷款项目高质量实施的重要保障。但上述几项侧重点不同的检查,存在不少重复的内容,仍有加以改进的空间。
(二)地方贷款和项目管理理念和能力有待进一步提升。一是近年来项目执行单位(项目办)呈现出向基层“下沉”的趋势。不少项目执行单位从省级降到了地级,有的甚至在县级。一方面表明地方吸纳贷款和项目能力的增强,但另一方面,随着管理链条的延伸和授权下放,也对项目管理和人员素质提出了更高的要求,能力建设亟需加强。二是地方财政外经部门对利用多双边贷款的思想和认识,还须进一步与中央层面提出的系统创新、提供区域乃至全球公共产品等要求相衔接,统筹谋划和开展项目申报及管理工作。
(三)项目管理人员业务水平参差不齐,有针对性的业务培训亟待加强。在招标采购方面,参与座谈单位反映的问题主要有:目前采取的最低评标价中标法,容易引发低价恶意抢标;咨询采购繁琐复杂,难以操作;外方机构(如世行)采购前审时间过长;招标代理机构评分标准不尽合理等。出现上述问题,主要有以下三方面的原因:国际金融组织项目采购范围广,要求比较细,程序较为复杂,难以在短时间内掌握和有效运用,如果项目采购管理人员不能掌握和吃透采购规则,在实际采购活动中就会处于被动地位;招标准备不充分,招标文件有漏洞,被投标人加以利用;招标代理机构选择不当,不能提供及时、准确、有力的技术支持。在提款报账方面,目前亚行项目由于审批环节较长,导致报账进度缓慢;会计核算办法陈旧,未能实现电算化等。在绩效评价方面,参与座谈的部门均提出,希望能够多聘请资质较好的第三方开展评价工作,进一步注重评价结果的运用。
(四)中方外方及上级下级之间信息沟通不畅,为项目带来额外成本。一是部分外方机构项目管理人员不能及时提供有效信息和指导,沟通和交流不畅,导致项目准备和执行困难重重。二是地方对中央政策了解不够,希望中央层面在界定项目创新性、有效运用PPP模式、双边贷款优惠条件等方面提供更为明确的政策标准和指导。三是各省之间在项目和贷款管理方面沟通不充分,缺乏有效的交流平台和渠道。
政策建议
(一)加大顶层设计和统筹力度,提升多双边贷赠款运用的层次和水平。一是坚持顶层设计与基层创新并重,发挥好中央与地方两个层级的积极性。中央层面应进一步加大政策指导和宣介力度,使地方认识到当前多双边贷赠款工作已经进入到新阶段,必须突破原有的工作模式,以取得更大的进展;同时进一步细化政策,明确项目和政策贷款的重点支持领域,推动建立包括准确界定项目创新性等在内的综合评审标准,为地方开展贷款全周期管理提供有效支持。地方要根据中央层面的“指挥棒”,结合国家发展全局和本地实际情况,开阔眼界、提升档次,加大系统创新力度,统筹做好贷款项目的储备、申报、执行、评价等工作。二是坚持盘活存量与用好增量并重,发挥好贷款资金“四两拨千斤”的作用。一方面,利用现有我国与外方机构贷款合作框架下的存量资金,通过与金融机构合作、推广PPP模式等方式,撬动更多的政府和社会资本,支持我国全面深化改革的重点领域。另一方面,要切实设计好、管理好新增的国际金融组织政策性贷款,并力求以政策性贷款运用为整合平台,吸引财政预算资金和社会资本的投入,重点解决区域协同发展、医疗卫生改革、环境综合治理等系统性和战略性突出的重大改革问题。三是坚持中央项目与地方项目并重,提高项目管理水平。各行业部门中央项目办是我国与国际金融组织合作的重要力量。近年来,除铁路等个别部门外,中央项目办承担的贷款任务逐渐减少,业务规模呈萎缩态势。为有效发挥中央项目办在行业指导、组织管理、人员力量等方面的优势,建议在稳定地方项目规模的前提下,适当在农业水利、环境保护、节能减排等领域安排中央打捆项目,提升项目设计和管理的层级,提高项目立项和执行的质量。
(二)加速多双边贷款政策整合进程,推动现行管理制度改革。在当前简化政府审批程序、加快政府职能转变的大背景下,财政部国际财金合作司着力推进多双边贷款政策整合工作,为解决贷款项目国内审批环节多、效率低、时间长的痼疾,提供了难得的机遇。地方同志也对此次政策调整充满期待,希望取得实质性的进展。目前关键是要在政策整合和制度修订过程中,推动贷款项目审批制度的完善,明确审批时限要求,并进一步确定财政部门的管理范围、责任和抓手,以实现程序简化、权责一致、合作共赢的改革目标。采购和财务管理是需要进一步加强的工作。要结合世行采购政策改革和实际工作需要,整合、更新和完善国内现行的多双边采购管理制度,系统解决项目实施中出现的各种采购问题;要适时修订会计核算办法等财务管理制度,并积极研究推广和应用会计电算化系统的可行性。另外,地方同志也提出,希望中央层面在推进多双边贷款政策整合工作时,积极听取和吸纳地方财政外经部门的意见和建议,并在政策出台后继续编制招标采购、财务管理、监督检查等方面的具体操作指南,确保政策能够落地和执行。
(三)加强业务培训,提高项目管理人员业务能力和素质。要调动更多的培训资源,结合培训对象的需求,有针对性地加强业务培训。对财政外经系统的工作人员,应更多地从宣介中央层面政策、增强程序管理意识、提高审查能力、掌握检查技巧等方面,加大培训力度。对各级项目办的工作人员,应着力提高其业务实际操作能力,培训的重点要放在招标采购实务、会计核算处理、绩效评价操作等方面,以尽快提高其执行和管理项目的能力和水平。
(四)建立有效沟通机制,形成推动多双边贷款工作的合力。财政部国际财金合作司作为世行、亚行等部分多双边国际机构对华窗口单位,应进一步发挥桥梁和纽带作用,探索建立问题申诉和陈述机制,确保地方财政部门及项目办与外方能够畅通联系,并协调解决双方在沟通上的问题以及合作中的分歧。考虑到司内目前在项目管理上投入专职人员能力有限,建议以建立司内工作团队或外聘工作人员的方式,稳定中央层面的项目管理人员队伍,进一步加强项目的规划管理、监督检查和跟踪问效。同时,挖掘现有信息交流渠道的潜力,提升《国际财金合作工作通讯》办刊水平及外网网站信息质量,及时反映各地好的经验做法,通报有关政策和问题项目处理情况,使其成为中央与地方及地方之间信息共享和交流的平台。
(五)完善内部控制机制,有效防范内部管理风险。内控机制建设是贷款项目全过程管理的重要组成部分。建议地方在政策整合和制度修订的过程中,将内控机制建设作为一项加强管理的重要措施考虑在内,并争取形成一些制度性安排和规范性做法,在全国财政外经系统加以推广和运用,以提高财政外经系统自身的管理水平,有效防控法律、政策、廉政及机关运转等各方面的潜在风险。
(调研组成员:郑权 李瑞 王勇)
责任编辑 黄悦
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