时间:2020-02-12 作者:郝静 (作者单位:山东省青岛市财政局)
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摘要:
近年来,山东省青岛市坚持将城镇化作为科学发展的重要着力点,不断加大资金和政策支持力度,城镇化规模和质量同步提升。2014年,全市城镇化率达到68.41%。国际经验表明,当城镇化水平处于30%—70%区间时,是基础设施和人力资本快速增长阶段,同时也是资金需求最大的时期。如何在公共财政资源有限的条件下发挥财政资金引导放大效应,做大做好城镇化建设“资金池”,更有效地支持城镇化建设,成为财政部门改革创新的一项重要课题。
一、财政支持新型城镇化建设的主要举措
(一)加大财政对城镇化建设投入力度。一是支持推进乡镇合并。自2012年起,对合并后的每个镇(街道)五年注入2000万元专项资本金。目前,除原胶南市外,其余四市均已完成城镇(街道)合并工作,涉及合并的街道11个、镇21个。二是支持省示范镇建设。2012年8月,按照省政府《关于开展“百镇建设示范行动”加快推进小城镇建设和发展的意见》,确定了13个省示范镇。市财政从2012年到2016年,对每个省示范镇再增加注入1000万元资金用于基础设施建设,并要求区(市)财政等额配套。三是支持新型农村社区建设。2012年,市委、市政府出台《关于加快统筹城乡发展的意见》,全市拟建成1043个新型农村...
近年来,山东省青岛市坚持将城镇化作为科学发展的重要着力点,不断加大资金和政策支持力度,城镇化规模和质量同步提升。2014年,全市城镇化率达到68.41%。国际经验表明,当城镇化水平处于30%—70%区间时,是基础设施和人力资本快速增长阶段,同时也是资金需求最大的时期。如何在公共财政资源有限的条件下发挥财政资金引导放大效应,做大做好城镇化建设“资金池”,更有效地支持城镇化建设,成为财政部门改革创新的一项重要课题。
一、财政支持新型城镇化建设的主要举措
(一)加大财政对城镇化建设投入力度。一是支持推进乡镇合并。自2012年起,对合并后的每个镇(街道)五年注入2000万元专项资本金。目前,除原胶南市外,其余四市均已完成城镇(街道)合并工作,涉及合并的街道11个、镇21个。二是支持省示范镇建设。2012年8月,按照省政府《关于开展“百镇建设示范行动”加快推进小城镇建设和发展的意见》,确定了13个省示范镇。市财政从2012年到2016年,对每个省示范镇再增加注入1000万元资金用于基础设施建设,并要求区(市)财政等额配套。三是支持新型农村社区建设。2012年,市委、市政府出台《关于加快统筹城乡发展的意见》,全市拟建成1043个新型农村社区。自2012年起,每建成一个新型农村社区服务中心或新型农村特色经济园区,奖补200万元。截至目前,考核验收达标502个,共拨付奖补资金5.93亿元。出台对新型农村社区建设收费扶持政策的指导意见,对传统农村集聚类社区建设农民安置房和公共事业用房,市和区(市)应缴纳的收费分类给予政策扶持;对社区腾退的建设用地出让制定优惠政策,土地出让金收入全部用于新型农村社区建设等。四是支持小城市培育试点。2013年,市委、市政府出台《关于开展小城市培育试点工作的意见》,选取胶州市李哥庄镇等5个基础条件好、区位优势明显、发展潜力大的建制镇开展首批小城市培育试点。从2013年到2016年,整合各类财政专项资金,确保每年财政投入不少于3亿元,支持小城市试点镇建设。另外,每年单列5000万元用于小城市试点镇的考核奖励。相关区(市)等额配套资金,支持小城市试点镇加快建设发展。
(二)调整财政体制提高基层城镇化发展保障能力。2012年,调整了市与区(市)财政体制。通过财力下移、激励增收、规范补助等制度安排,将更多的财力留在基层,进一步提高了基层财政的保障能力,区(市)级财力由2011年的58.7%提高到2013年的67.8%。新体制还将部分涉及民生的保障支出由专项补助改为财力补助,增强了区(市)财力自主支配权,促进了基层财力与事权的统一,有力推动了全域统筹和城乡一体化发展。同时,财力分配向小城镇倾斜,激发乡镇参与城镇化建设的自主性和积极性。自2013年起4年内,小城市试点镇新增镇级公共财政预算收入区(市)留成部分全额留镇,土地出让净收益市、区(市)留成部分,征收的城镇基础设施配套费,全额返还试点镇。
(三)探索城镇化建设多元筹资方式。一是积极争取上级政策资金支持。2012年,青岛市被纳入全国农村环境连片整治示范范围,争取到4亿元中央连片整治资金等。2014年,青岛市争取到地方自行发债试点,当年自行发债规模为25亿元。二是搭建城镇化融资平台。积极推进搭建城乡社区建设市、县、镇三级融资平台。统筹21.3亿元,注资成立了青岛城乡社区建设投资集团有限公司和青岛城乡社区融资担保有限公司,承担新型城镇化建设的投融资和开发建设任务。当年市城乡投集团就与国开行和青岛农商行签署300亿元授信额度战略合作协议,与中信资本控股有限公司签署了总额100亿元青岛城乡发展投资基金合作协议,探索新型城镇化中的股权投资及境外投资模式。支持城乡投集团组建完成四市及黄岛区五个县级融资平台和平度南村、大泽山两个镇级平台。目前,平度北村、凤台两个镇级平台也已开始建设。三是激励企业参与城镇化建设。2013年,青岛市出台《关于鼓励企业参与新型农村社区建设意见的通知》,通过制定22项具体扶持政策,鼓励企业参与传统农村集聚类社区建设、新型农村社区特色产业园区、基础设施和服务设施建设、整镇连片开发建设新型农村社区以及为新型农村社区建设提供融资服务等。《关于开展小城市培育试点工作的意见》也明确提出引导有实力的企业参与小城市培育试点。
二、财政推进城镇化建设过程中的难题
(一)城镇化资金筹集难度日益加大。城镇化建设是涉及基础设施、公共服务、环境治理等众多方面的系统工程,覆盖面广、资金需求量非常大。据测算,我国新型城镇化将需要地方政府30万亿元左右的公共投资规模。当前财政收入中低速增长常态化趋势已十分明朗,而各类刚性支出压力巨大,全市还面临持续的还债高峰期,区(市)、乡镇政府中相当一部分仍属于“吃饭财政”,财力紧张。因此,城镇化建设巨大资金需求与有限财力基础的矛盾十分突出。
(二)财政管理体制不适应城镇化发展需要。财政责任划分是以政府事权划分为基础的。城镇化的推进,必然带来各级政府原有责任的调整。青岛市调整后的市与区(市)财政体制,在激发各级增收活力、壮大区市收入规模、推进城镇化建设方面取得了显著成效,但仍存在以下问题:一是市级可用财力逐年萎缩与支出需求急剧增加的矛盾日益加重;二是财政体制不统一和体制外优惠政策对市级预算平衡的冲击越来越大;三是区市间财力差距仍未得到有效改观。部分区(市)政府财政运转困难,有限的收入难以满足基础设施建设和公共服务提供等城镇化发展资金需求。
(三)现行扶持政策没有全面落实到位。近年来出台的一系列扶持城镇化发展政策,有一些社保、医疗等方面的规划超出了城乡发展实际,政策高、大、上,但无法落实;有一些因为方案不够具体明确而停留于“纸面”意见,在落实上存在一定困难,没能发挥出应有作用;还有一些是市财政已经建立基金并安排专项经费,但各区(市)城镇化建设资金仍有较大缺口。
(四)财政资金使用效益不高。一是资金投入结构存在偏差。一方面,重“面子”工程投入,轻“里子”升级投入。大规模投资于一次性的建设和“造城”,而对城镇设施后续的维护管理、城镇环境保护和公共服务投入不够,很容易导致管网老化失修、交通拥挤、供水供电紧张、教育医疗服务不足等一系列“城市病”。另一方面,培育特色主导产业方面投入较少。近年来,青岛市在支持农村产业聚集区和农村集体经济发展方面出台了一系列政策,但多数倾向于现代农业产业化发展,对支持小城镇二、三产业发展的考虑较少,并且很多农村地处城市远郊,产业园区或农民就业产业基地招商能力不强,难以解决农村剩余劳动力就业问题,不利于城镇化可持续发展。二是资金合力发挥不够。城镇化建设目前主管部门多,但是缺乏统一的规划和管理部门,政策错综交叉且难以有效衔接,资金使用范围模糊,资金分散重叠,扶持效果大打折扣。三是资金监管仍较粗放。城乡社区建设专项资金使用管理办法不够细化。如通过土地级差收益筹集社区建设资金,虽然市政府已出台相关资金管理办法,但涉及挂钩结余指标收储、社区基础设施和公益设施补助、参与企业贷款贴息、先进镇(社区)奖励等具体政策,缺少补助范围、对象、标准、程序等方面的实施细则。同时,资金使用过程中透明度低,缺乏有效监督,一定程度上影响了城镇化资金使用绩效。
(五)现有政府主导下“土地+平台”融资渠道存在局限性。一方面,土地融资缺乏可持续性。土地融资在城镇化进程中确实发挥过重要作用,目前青岛市农村社区建设所需资金主要还是节余土地出让获取的土地级差收益,市发改委测算,2016年前规划建成517个集聚型社区,共需资金约2698亿元,土地出让收益约占90%。但土地是有限的稀缺资源,从长远来看难以为继。另一方面,平台融资风险不容忽视。地方政府融资平台一般采取土地质押或政府变相担保方式融资增信,随着融资平台数量与负债规模的激增,其潜在的财政风险和系统性金融风险隐患也日益显现。目前,青岛市、区(市)、镇三级投融资平台的举债大多投资在基础设施建设方面,这些项目回收周期长、营利性差,项目一旦出现效益不好、入不敷出,将由政府承担偿债压力,潜在财政风险增大。并且,当前正处于国家清理规范地方政府性融资平台的特殊时期,金融机构信贷政策变化、融资条件限制增多、审批更加严格,平台融资难度进一步加大。
(六)社会资本进入城镇化建设存在障碍。企业参与城镇化建设的积极性不高,民间大量社会资金对城镇化领域和项目“不敢进”、“不愿进”、“进不去”。“不敢进”是受到近期房地产市场以及投融资形势等大环境的影响;“不愿进”是因为社会资本对保值增值的要求高,而城镇化建设中基础设施和公共服务设施建设往往社会效益大于经济效益,难以为投资者赚取高额利润;“进不去”是因为很多行业和领域进入门槛高,存在“弹簧门”、“玻璃门”、“旋转门”现象。
三、创新城镇化建设投融资机制的政策建议
(一)建立与新型城镇化建设相匹配的财政体制。厘清各级政府的财政责任,建立财力与事权动态匹配的财政体制,尽可能将财力下放到直接提供基本公共服务的基层政府,这是应对城镇化建设挑战的关键所在。根据这一原则,青岛市将积极筹划新一轮市与区(市)财政体制改革,规范对区(市)的补助和专项资金管理,压缩专项转移支付规模,扩大一般性转移支付,推进专项资金分配由管项目向定方向转变,增强区(市)财政的调控能力。同时,加强对区(市)与乡镇财政体制改革的指导,合理确定小城镇财政上缴基数,超收部分的全部或大部分留给镇级财政,对镇域内法律法规规定的各种收费,地方留成部分原则上可归镇级支配,充分发挥区(市)、乡镇政府在新型城镇化建设中的主导作用。
(二)优化城镇化建设资金投入结构。新型城镇化立足于通过产业发展,吸引农村剩余劳动力在城镇就业,并提供健全的社会保障体制和社会公共服务,真正实现人的城镇化。这就要求财政在扶持方向上突出重点,确保有限的财政资金用在城镇化建设的“刀刃”上。一是支持城镇培育特色主导产业。研究通过投资担保、贷款贴息、风险补偿、政府采购等财政激励政策,扶持城镇充分挖掘自身地理、资源、产业、环境等区位优势,按照宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游(旅游)则游原则,发展产业园区,培植发展壮大产业,增强小城镇的吸引力、辐射力和可持续发展竞争力。二是推进基本公共服务均等化。公共财政要配合土地、户籍、教育、社会保障等板块的体制改革和制度创新,提供改革所需要的基本财力保障和制度配套支持。探索建立财政转移支付同农业转移人口市民化的挂钩机制,增强以“市民化”为核心的城镇化发展动力和活力。
(三)提高城镇化财政资金使用绩效。一要加大资金整合力度。按照“渠道不乱,用途不变,集中投入,形成合力”的原则,稳步推进新型城镇化建设资金整合,集中财力办大事、办要事。初步考虑,统筹相应专项资金实行分类别支持,如,统筹相关涉农专项资金用于新型农村社区建设;统筹城镇建设专项资金用于城镇基础设施建设、维护和保障性住房建设;统筹相关涉企专项资金用于扶持城镇产业园区的入驻企业等。可先在条件比较成熟的局部地区进行资金统筹试点,逐步在全市范围内推广。二要改革市级城镇化资金拨付方式。推广将小城市建设资金直接拨付到镇的做法,减少区(市)中间转拨环节,避免城镇化建设资金的截留挪用。三要强化对资金使用的绩效监管。对城镇化建设资金实行严格的全过程绩效管理,提高投资效益。
(四)规范做强融资平台。在理性设定城镇化发展目标、合理控制全市融资平台数量的基础上,针对平台市场化程度不高、融资作用发挥不充分等问题,整改完善,继续发挥其在城镇化建设中的积极作用。一是进一步厘清融资平台的职能边界。按照“经营项目由市场做,准公益项目由政府和市场共同做、纯公益项目由政府资金做”的原则,严格将融资平台限制在为政府基础设施建设,特别是准公益项目筹集资金。民营企业能做的尽量交由民营企业去做。二是对融资平台进行公司化改制。明确界定地方政府和平台的权责关系,建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。政府应只以出资人身份承担有限责任、有限风险。三是拓宽市场化融资渠道。融资平台不能过度依赖政府支持,除银行贷款外,要充分利用发行企业债券、发起设立产业投资基金等市场化方式募集资金。四是建立有效的债务风险防范机制。依据承载能力合理确定项目,强化对项目实施的监管,形成“负债有度、总债有数、用债有方、偿债有钱、管债有规、举债有责”的债务管理机制,降低债务风险。
(五)推广PPP模式引导社会资本参与城镇化建设。运用PPP模式支持新型城镇化建设,有助于集中解决传统投融资模式存在的融资平台债务高、公共产品供给效率低、私人资本进入难等问题。下一步,应积极探索运用PPP模式,不断优化投融资环境,打通各类资金合理流动、公平参与市场竞争的政策通道,逐步扩大民间资本参与城镇化建设投资的范围。通过财政补贴、使用者合理付费等方式,建立起平衡社会公众、私营投资者以及公共部门等多方利益的保障机制。鼓励民间资本以BT、BOT、TOT等方式参与道路、桥隧等城乡基础设施建设和供水供电、供热供气、垃圾处理等公共事业领域,在医疗保健、教育、体育、金融等公共服务领域完全放松管制。
责任编辑 李艳芝
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