时间:2020-02-12 作者:王丛虎|胡钊源 (作者单位:中国人民大学公共管理学院 海南大学政治与公共管理学院)
[大]
[中]
[小]
摘要:
评审制度作为我国政府采购的一个重要环节和重要内容,伴随着政府集中采购制度的建立逐步得到了完善。近期施行的《政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)对评审制度作了进一步细化,使得我国专家评审制度的法治化、规范化程度进一步提高。
一、政府采购评审制度法治化的演进
2003年生效的政府采购法并没有对评审制度和评审专家的相关问题设定专章,而是将评审制度和评审专家的相关规定散落在政府采购法各个部分,即总则、政府采购当事人、政府采购方式、政府采购合同等内容中。应该说,这些规定还是粗线条、零散、原则性的,也很难从法条中清楚理出评审专家所需要的条件、管理主体、权利、义务、责任等非常系统化的内容。而至于如何评审、评审的性质和效力、评审专家的法律责任等基本内容,政府采购法都没有做出明确规定。但是,在政府采购实践中,评审制度和评审专家又是每一个采购项目都必须面对的,特别是涉及到专业技术性强、风险高、责任大的采购项目,评审规则和专家参与则显得更为重要和不可或缺。
2003年11月,财政部、监察部联...
评审制度作为我国政府采购的一个重要环节和重要内容,伴随着政府集中采购制度的建立逐步得到了完善。近期施行的《政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)对评审制度作了进一步细化,使得我国专家评审制度的法治化、规范化程度进一步提高。
一、政府采购评审制度法治化的演进
2003年生效的政府采购法并没有对评审制度和评审专家的相关问题设定专章,而是将评审制度和评审专家的相关规定散落在政府采购法各个部分,即总则、政府采购当事人、政府采购方式、政府采购合同等内容中。应该说,这些规定还是粗线条、零散、原则性的,也很难从法条中清楚理出评审专家所需要的条件、管理主体、权利、义务、责任等非常系统化的内容。而至于如何评审、评审的性质和效力、评审专家的法律责任等基本内容,政府采购法都没有做出明确规定。但是,在政府采购实践中,评审制度和评审专家又是每一个采购项目都必须面对的,特别是涉及到专业技术性强、风险高、责任大的采购项目,评审规则和专家参与则显得更为重要和不可或缺。
2003年11月,财政部、监察部联合发布了《政府采购评审专家管理办法》,并分别设置专章,对“评审专家的资格管理”、“评审专家的权利义务”、“评审专家的使用与管理”、“违规处罚”等相关问题做出较为明确的规定。但在不同的采购方式下如何评审、专家如何参与以及效力如何仍是一个亟待解决的问题。为此,2004年财政部颁布了第18号部长令,即《政府采购货物和服务招标投标管理办法》,对于评审制度和专家参与评标做出较为详细的规定,其中评审方法包括最低评标价法、综合评分法和性价比法三种,还规定专家如果参与了招标文件的编写就不得再参与评标等等。应该说,第18号令成为货物和服务招投采购的行动指南,同时也是专家评标的行为规范。除了公开招标的采购方式外,还有竞争性谈判、询价、单一来源等非招标采购方式,由于政府采购法中的规定非常笼统,操作性差,政府采购实际部门极力呼吁出台相关规定。于是,2013年10月财政部又发布了第74号令,即《政府采购非招标采购方式管理办法》,该管理办法对竞争性谈判、询价、单一来源等非招标采购方式下的采购做出了较为明确的规定。但应该看到,这三部规范性文件毕竟都属于部门规章,从立法的权限上看,一方面是其效力等级低,另一方面是其所能创设和规定的内容也非常有限。为此,基于政府采购法的精神和采购实践的需要,进一步规范评审活动和评审专家,需要新的立法。作为政府采购法的执行法,《条例》应该承担起这个任务。
二、政府采购评审制度法治化的创新
不言而喻,评审制度和专家管理作为政府采购一个重要环节,也是本次《条例》重点关注的内容。《条例》沿袭了政府采购法的做法,虽然没有设置专章对于评审制度和专家管理进行规范,但却从政府采购法的原则和精神出发,基于全国各地政府采购的实践经验,总结和提升了财政部颁布的三个规章的内容,进而对评审制度和专家管理做出了创新性的规定,也推动了评审制度法治化、规范化的进程。
第一,《条例》明确了政府采购的评审方法。首先确定了招标评标具体方法。不同于之前政府采购货物和服务招标投标管理办法中界定的三种评标方法,本次《条例》明确规定了两种评标方式:即最低评标价法和综合评分法。这主要是基于性价比法在实践中应用出现的各种问题而做出的审慎选择,同时也使得招标评审更加简便易行。其次规范了非招标采购的评审问题。《条例》明确规定:评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当在评审报告上签字,对自己的评审意见承担法律责任;对评审报告有异议的,应当在评审报告上签署不同意见,并说明理由,否则视为同意评审报告;谈判文件不能完整、明确列明采购需求,需要由供应商提供最终设计方案或者解决方案的,在谈判结束后,谈判小组应当按照少数服从多数的原则投票推荐3家以上供应商的设计方案或者解决方案,并要求其在规定时间内提交最后报价,等等。
第二,《条例》规范了专家库的设立与管理。《条例》第39条规定:“除国务院财政部门规定的情形外,采购人或者采购代理机构应当从政府采购评审专家库中随机抽取评审专家。”这就意味着,不管任何机构,只要进行评审活动,就必须从评审专家库中随机抽出,否则,被视为违背行政法规的行为。第62条则进一步明确了专家库的动态管理,即“省级以上人民政府财政部门应当对政府采购评审专家库实行动态管理,具体管理办法由国务院财政部门制定。”这也为之前财政部颁布的政府采购评审专家管理办法提供了合法依据。
第三,《条例》强化了对评审专家的监督和制裁。首先,明确了对评审专家管理和监督的主体。财政部门作为评审专家的当然监管主体,具有对评审专家全程管理的权力,除此之外,《条例》还进一步明确了采购人、采购代理机构和供应商对于评审专家监督权。如规定:“采购人或者采购代理机构应当对评审专家在政府采购活动中的职责履行情况予以记录,并及时向财政部门报告。”而供应商对评审专家也同样具有投诉和举报的权利。其次,加大了对于评审专家违法评审的制裁力度。《条例》中规定:应该回避而没有回避的可以处以2万到5万的罚款;未按采购文件评审或泄露评审文件等违法情况最高可处以5万元罚款;评审专家收受贿赂或获取其他不正当利益的,还要承担刑事责任。再次,评审专家还要承担民事责任。对于评审中有上述违法行为的,其评审意见无效,不得获取评审费;有违法所得的,没收违法所得;给他人造成损失的,依法承担民事责任。
第四,《条例》也对评审专家持有异议的情况进行了说明。这具体表现为:政府采购评审专家在评审过程中受到非法干预的,应当及时向财政、监察等部门举报;对采购文件独立评审并对评审报告持有异议的,应当在评审报告上签署不同意见,说明理由;等等。
以上几个方面的创制性立法规定不仅为政府采购的评审活动和专家管理提供了合法性依据,也更加严格地约束和规范了评审行为、强化对评审专家的监督和制裁,更为未来的政府采购的法治化进程、规范化运行打下坚实基础。
三、政府采购评审制度法治化的走向
如前所述,我国政府采购的评审制度和专家管理随着本次《条例》的颁布与实施将得以规范和提升。但也应该看到,随着我国政府采购规模不断扩大,采购形式和手段的不断更新,以及供应商对于政府采购不断提出新的要求,政府采购的评审制度和专家管理还将面临各种挑战。比如,电子网络评审、异地评审、评审的公开透明、评审专家的说明理由制度以及如何保证评审的公正性、技术性和自由裁量性的统一等问题,都将成为政府采购法治化进程中亟待完善的内容。尤其要指出的是,电子网络和云计算技术的不断发展将直接影响着政府采购的评审活动。目前,虽然各种政府采购平台都程度不同地适用了电子网络技术,但是,基于政府采购制度所要实现的政策目标考察,未来还有很长的路要走,尤其是随着我国加入GPA的步伐加快,国际社会也对政府采购提出了更高的要求。因此,要真正实现我国政府采购评审制度的公开透明、公平公正、高效节约、合法规范,还需要不断完善制度、加大政策的执行力度。
【本论文得到国家自然科学基金项目“基于政策执行评估的政府采购政策功能实现机制研究”(71273266)支持】
责任编辑 张敏
相关推荐