时间:2020-02-12 作者:林太平 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
我国目前每年产生的科技成果超过3万项,政府科技投入达到1500亿元,2020年科技投入将占到GDP的2.5%,但由于长期以来所形成的科技与经济“两张皮”的状况一直没有从根本上得到改变,科技成果转化的数量少、速度慢、效率低,使得科技竞争优势未能迅速转化为经济优势,严重制约我国经济发展和社会进步。因此,如何促进科技成果转化,提高财政资金投入的效率,是摆在政府面前的重大现实问题。
一、我国科技成果转化的现状与问题
虽然我国科技资源的总量已与美国、日本相当,但长期以来科技成果转化的状况并没有从根本上得到改变。据统计,我国科技进步对经济增长贡献率只有20%左右;科研成果转化率大约在25%,其中真正实现产业化的不足5%,和美、日等发达国家80%的转化率相比,差距悬殊。高新技术产业发展明显滞后,高新技术成果商品转换率和产业化率分别只有20%和7%左右;高新技术的产业关联度过低,增加值占国内生产总值的比重仅为4%,远远低于发达国家和新兴工业化国家平均水平。与此同时,我国技术含量要求高的设备投资中,大约有60%依赖进口,特别是高科技含量关键装备基本上依赖进口,其中重要的原因是科技成果转化率低,转化质量差,转化不及时。科技成果...
我国目前每年产生的科技成果超过3万项,政府科技投入达到1500亿元,2020年科技投入将占到GDP的2.5%,但由于长期以来所形成的科技与经济“两张皮”的状况一直没有从根本上得到改变,科技成果转化的数量少、速度慢、效率低,使得科技竞争优势未能迅速转化为经济优势,严重制约我国经济发展和社会进步。因此,如何促进科技成果转化,提高财政资金投入的效率,是摆在政府面前的重大现实问题。
一、我国科技成果转化的现状与问题
虽然我国科技资源的总量已与美国、日本相当,但长期以来科技成果转化的状况并没有从根本上得到改变。据统计,我国科技进步对经济增长贡献率只有20%左右;科研成果转化率大约在25%,其中真正实现产业化的不足5%,和美、日等发达国家80%的转化率相比,差距悬殊。高新技术产业发展明显滞后,高新技术成果商品转换率和产业化率分别只有20%和7%左右;高新技术的产业关联度过低,增加值占国内生产总值的比重仅为4%,远远低于发达国家和新兴工业化国家平均水平。与此同时,我国技术含量要求高的设备投资中,大约有60%依赖进口,特别是高科技含量关键装备基本上依赖进口,其中重要的原因是科技成果转化率低,转化质量差,转化不及时。科技成果转化问题已经成为阻碍经济发展质量提高和方式转变的瓶颈。
综合起来,我国科技成果转化主要存在以下问题:一是政策措施的针对性不强,相关法律体系不完善,缺乏系统的政策框架。迄今为止,还没有形成一个具体的系统的支持科技成果转化的财政政策体系。《促进科技成果转化法(修订征求意见稿)》2014年11月已经国务院常务会议通过,2015年2月27日正式进入全国人大会议审议,出台在即。因此,财政研究一套合适的政策以适应新形势下科技成果的转化已经迫在眉睫。二是财政科技体制落后,政策、人才、资金、信息等方面支撑不足,使得科技未能与经济有效结合,发挥应有的促进作用。三是政府在成果转化中的定位与市场脱节,科技成果管理体制僵化,科技成果转化的绩效评价体系缺失,知识产权转让程序复杂,审批时间过长,导致转化成本高、速度慢、效率低。四是缺少促进科技成果转化的税收支出、财政补贴、政府采购、财政拨款等政策工具,导致科技成果转化率不高。
二、促进财政支持科技成果转化的政策选择
科技成果的转化是科技创新落地的关键,是突破资源环境约束的必然选择。为此,加快科技创新、促进经济发展,支持科技成果转化是政府义不容辞的责任。为最大限度推动科技成果转化,财政支持科技成果转化的政策体系需要系统设计。
(一)总体思路
1.明确政府与市场在支持科技成果转化中的职能。《促进科技成果转化法(修订草案)》第三条规定:国家制定政策,充分发挥市场在科技成果转化中的决定性作用,建立科技成果转化市场导向机制和利益分配机制。国务院和地方各级人民政府应当将促进科技成果转化纳入国民经济和社会发展规划,加强财政、税收、产业、金融、政府采购等政策协同,增强和优化科技成果转化公共服务,为科技成果转化创造良好环境。据此,政府的职能主要是提供服务和加强宏观调控,市场按照利益机制自主进行调节。要坚持市场机制配置科技创新资源的原则。如美国、日本等发达国家在政府科技投入方面,只对科技投入的结构进行重点调节,而对具体的投入目标、投入流向和重点支持的领域不进行直接干预,交由市场自发调节。
2.界定科技成果权属,规范科技成果转化的利益分配机制。事实表明,科技成果转化需要切实考虑科研机构、科研人员以及企业的合法权益,只有明晰科技成果产权,才能真正保护科技创新的成果,才能真正促进科技成果尽快转化为现实生产力。同时,科技成果转化后权益合理分配才能满足科技创新的需求,为后续的科技创新提供更多更大的动力。所以建立合理的激励分配机制,需要明晰科技成果产权和合理权利分配制度。如北京在中关村高技术园区采取的科技成果权属界定和分配相关制度所取得的示范效应,充分说明科技成果的权属界定和分配机制在科技成果转化中的作用十分明显。
(二)科技成果转化的具体政策措施
1.加快完善财政科技管理体制。第一,破除现有的科技财政体制、机制障碍,加快科技创新和成果转化。第二,聚焦国家战略目标,建设统一的国家科技管理平台,优化财政科技投入。第三,发挥专业机构作用,建立科技成果转化的社会服务和监督体系。第四,推进科研院所改革,激发科研成果转化的活力。2014年习近平总书记视察中科院,提出了“四个率先”,后经中央批准,在科技部、发改委、财政部等共同支持下,中科院以研究所分类改革为突破口,全面启动实施《中国科学院“率先行动”计划暨全面深化改革纲要》。这标志着中国的财政科技体制改革已经开始“破冰”。
2.完善科技成果转化的财政投入政策。根据科技成果转化的规律,完善财政投入政策,第一,强化制度建设,确保科技成果转化的财政投入稳定增长机制,给予科技成果转化的财政保障。同时,在资金管理上,加强财政科技资金使用过程中的跟踪监督,并开展绩效评价。第二,优化财政投入结构,以财政创新带动科技成果转化。如由政府出资设立转化基金,运用间接方式,发挥“四两拨千斤”的财政杠杆作用,缓解科技成果转化中“融资难”的问题。第三,围绕科技创新的价值链,建立政府主导与市场竞争相结合,符合科技创新规律的财政科技投入机制,有效激发和带动科技成果转化的活力。第四,完善财政补贴政策,探讨科技成果转化的后补助机制。2013年,财政部、科技部研究制定并发布了《国家科技计划及专项资金后补助管理规定》,其中明确三种资助方式:事前立项事后补助、奖励性后补助、共享服务后补助,并相应规定了后补助的管理程序和具体要求。后补助是指从事研究开发和科技服务活动的单位先行投入资金,取得成果或者服务绩效,通过验收审查或绩效考核后,给予经费补助的财政资助方式。对于科技成果转化也可借鉴后补助的方式,完善现行的财政补贴单一政策,从而一定程度上解决财政资金不足的问题。实践证明,目前在中央和地方实施的后补助政策已经取得了一定成效,如在中科院下属的部分科研院所,部分项目实施后补助政策后,资金压力部分得到缓解,为进一步扩大试点奠定了基础。
3.加强政府采购对科技成果转化的创新支持功能。政府采购对科技成果转化具有明显的拉动作用,为此可发挥政府采购对科技成果转化的创新功能。第一,完善政府采购支持科技成果转化的立法体系,同时健全政府采购支持科技成果转化的实施细则。第二,构建全社会范围内的政府采购监督机制。第三,大力推行全国统一的电子化政府对科技成果采购模式,并扩大科技成果的采购规模与采购范围。比如:中科院计算所将自己的研究成果实施产业化后成立了曙光产业股份有限公司,公司生产的曙光服务器系列由于得到石油、石化、银行等政府采购的支持,公司发展很快,科技成果转化的成功使得这家公司很快居于同行业领先地位。
4.探索建立公私合作“PPP”新模式,推动科技成果转化的创新方式。突破科技成果转化的瓶颈,需要完善引导企业技术创新的方式,探索建立公私合作实施科技项目的“PPP”新模式。PPP项目是实现公共项目建设资金的融资模式,也是公共产品的一种供给方式。结合我国的制度背景,探索我国公共项目公私合作模式成功的经验,推动我国PPP理论在科技成果转化中的应用,具有创新意义。具体可从几个方面考虑:第一,建立科技成果转化的“PPP”新模式,引入多方利益共享机制。选择一些重大科技成果转化项目,借鉴PPP项目的做法,引入政府和社会多方利益共享机制,可有效解决科技成果转化的资金瓶颈。第二,构建引导型的政府风险投资体系,分散科技成果转化的风险。在PPP模式下,科技成果转化由政府、社会多方利益主体参与,政府少量投入即可引导诸多社会资金,分散风险、共享利益。第三,构建规范合理的科技成果转化项目支持对象的遴选机制。PPP模式尝试阶段,由于经验不足,可通过构建合理的项目遴选机制,政府择优支持和引导。
5.完善支持科技成果转化的税收优惠政策体系。第一,转变税收优惠方式,充分调动企业从事科研和技术开发的积极性,保障科研技术开发主体的资金来源。第二,完善税制结构,优化税收支出方式,将税收优惠重点放在科技成果转化阶段,降低转化风险,促进形成良好的创新循环机制。第三,按照市场规律和科技发展规律确定税收优惠对象和环节,扩大税收激励覆盖范围,激发创新实体从事科技成果转化的积极性。
6.建立健全科技成果转化的投融资体系。大力推进科技成果的转化,要求充分挖掘市场机制,拓宽科技成果转化的投融资渠道,建立多渠道、多元化的科技投入体系,逐步形成以政府财政为引导、企业创新投入为主体,金融机构为支撑、社会投入为补充的格局。发展多渠道、多层次的资本市场,引导和激励社会资金建立中小企业信用担保机构和多层次风险分担与补偿机制,引导社会资源流向科技成果产业化、商业化领域和高科技风险投资领域,完善多层次的科技成果转化的投融资平台,深化科技与金融融合。
责任编辑 雷艳
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