时间:2020-02-12 作者:钱芳 毛盈飞 宁波市鄞州区财政局
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摘要:
清理压缩结余结转资金、盘活财政存量资金,是提高财政资金使用效益的重要举措。宁波市鄞州区按照财政部《关于加强地方预算执行管理激活财政存量资金的通知》要求,在盘活存量、努力用好闲置沉淀的财政资金等方面作出了积极努力,取得了一些成效,但仍存在一些矛盾与问题,需要采取进一步措施予以解决。
一、鄞州区盘活财政存量资金的做法
(一)“三位一体”加强预算管理
1.细化预算编制管理。一是细化预算编制要求。每年编印《部门预算编制手册》,对基本支出、项目支出、结余结转资金管理等内容以文字、图表等多种形式规定编制要求。严禁代编预算,基本支出及项目支出全部细化至二级单位。将区级一般公共预算、基金预算、上级补助、结余资金、其他收入均纳入部门预算表,补助性项目需列明项目政策文件依据、补助标准、数量、金额,使人大代表及业务相关人员能清楚地知道资金的来源与去向。二是加强项目经费审核。对除基建项目外预算申报额在1000万元(含)以上项目,要求递交预算绩效目标报告,重点说明项目实施依据、明细预算、绩效目标、保障措施等内容。绩效目标报告需经部门初审、财政复审、中介抽审、小组会审、人大评审等多环节审议,审议结果...
清理压缩结余结转资金、盘活财政存量资金,是提高财政资金使用效益的重要举措。宁波市鄞州区按照财政部《关于加强地方预算执行管理激活财政存量资金的通知》要求,在盘活存量、努力用好闲置沉淀的财政资金等方面作出了积极努力,取得了一些成效,但仍存在一些矛盾与问题,需要采取进一步措施予以解决。
一、鄞州区盘活财政存量资金的做法
(一)“三位一体”加强预算管理
1.细化预算编制管理。一是细化预算编制要求。每年编印《部门预算编制手册》,对基本支出、项目支出、结余结转资金管理等内容以文字、图表等多种形式规定编制要求。严禁代编预算,基本支出及项目支出全部细化至二级单位。将区级一般公共预算、基金预算、上级补助、结余资金、其他收入均纳入部门预算表,补助性项目需列明项目政策文件依据、补助标准、数量、金额,使人大代表及业务相关人员能清楚地知道资金的来源与去向。二是加强项目经费审核。对除基建项目外预算申报额在1000万元(含)以上项目,要求递交预算绩效目标报告,重点说明项目实施依据、明细预算、绩效目标、保障措施等内容。绩效目标报告需经部门初审、财政复审、中介抽审、小组会审、人大评审等多环节审议,审议结果作为预算安排依据,并向人代会及社会公开。对预算申报额在100万元(含)以上至1000万元项目,由部门上报预算明细表,财政按照政策文件进行审核。2015年预算编制要求非补助至群众个人的项目预算统一压缩10%以上。三是细编基建项目预算。要求提前开展项目准备工作,除已列入政府民生实事工程项目外,未立项的不予安排预算。所有基建预算都细化至具体项目,增强编制的准确性,防止“二次分配”影响支出进度。
2.强化预算支出管理。健全预算支出责任制度,加强预算执行动态监控,按季通报预算执行情况,对预算项目执行进度偏离时序进度10%以上的,分科目、分项目说明原因。对于确有原因未能达到时序进度的,在下半年度的预算执行过程中予以跟进。完善分批兑现及据实结算项目下达方式。对不涉及年度数据的项目,将考核验收时间确定为当年10月,加快支出进度;对下一年度继续安排的据实结算项目资金实行预拨清算制度,每年10月底前预拨项目资金,下年度进行清算,减少资金结转。强化年初预算执行约束,预算单位因特殊原因需在预算执行中追加预算的,优先考虑内部调剂。
3.强化预算监督管理。坚持面上监督与重点突破相结合,每年进行全区部门预算审计,并抽查4—5个部门进行重点检查,把部门预算执行率、是否如实反映结转结余情况、部门其他资金使用情况作为检查重点。根据审计及检查结果,作出收回结余资金、压缩第二年预算安排等处理。
(二)“三措并举”压缩财政结余结转资金
一是加强上级补助资金管理。对上级专项转移支付安排形成的结转项目,其资金管理办法有具体规定的,按规定执行;未作具体规定且连续结转两年及以上形成的结余,一律收回区财政总预算统筹安排。二是加强区级项目结转结余资金管理。借助专项资金绩效管理信息平台,及时了解和掌握资金使用动态,对项目实施完成后的结余资金和由于各种原因导致项目取消或中止,不再需要支付的资金,原则上将资金收回总预算统筹管理。对跨年度兑现的企业奖励扶持政策,结余较大的,及时通过内部调剂、财政收回等方式作出预算调整。两年未启动的基本建设项目由财政收回预算,已启动项目结余根据工程进度抵减第二年预算。除政府采购在途项目及上级补助外,一般性项目经费结余结转指标一律收回财政。对于基本支出结余,公用经费指标结转至部门,留归部门以后年度使用;人员经费指标结转至部门,待上年度考核奖结算结束后收回财政。各部门不得在项目经费中调剂支付人员经费。三是及时安排增量资金。准确测算全年可用,根据预算执行情况及存量资金情况,及时做好全区调整预算工作,并将增量资金重点用于政府债务归还、基本建设、农田水利及其他民生工程。
(三)“三道防线”保障财政资金使用效益和安全
一是加强财政专户管理。全面开展专户清理和精简工作,对部分已经完成历史使命或核算内容和性质相近的专户进行撤并,先后撤并7个专户,涉及资金1亿多元。强化财政专户开设权限,严格控制新开财政专户。对部门其他资金专户进行清理,要求分历年结余、往来款、其他收入进行明细核算,并将历年账面结余全额编入部门预算,统筹用于第二年预算,如有发现未编入的,将采取抵减该部门同类或其他项目预算的方式收回财政。二是规范未纳入国库集中支付管理的资金拨付流程。完善基本建设资金、工业发展资金、农发基金等财政集中支付系统运行,所有基建项目均需在拨付系统录入概算、预算安排、累计支出、合同、拨付申请书等,工业发展资金兑现前需录入专项资金管理办法、预算安排、联合拨付文件、支付明细等,并经多环节审核后拨付,确保资金安全拨付。完善银行账户信息管理系统,加强账户资金动态监控,规范财政资金使用,减少资金滞留,从源头上遏止预算单位“小金库”、“账外账”出现。三是加强资金监督检查。每季度核对财政性银行存款余额,并不定期到银行抽查,确保存量资金运行安全。
二、财政存量资金管理中存在问题及原因分析
虽然鄞州区在盘活财政存量资金方面做了许多工作,但仍存在规模偏大,压缩偏难问题。主要问题及原因有以下几个方面:
(一)工程进度难控制。基建工程前期审批程序多,尤其是土地、规划审批难度大周期长。一些工程受前期准备不充分、工程变更、实施进度慢、工程审计未按预期完成等影响,造成资金沉垫。如菜市场建设土地报批费用,因当年报批未成功而未支出。对于老年乐园建设、幼儿园建设、山塘水库整治等实施主体是镇乡、上级财政根据完成情况按比例补助的民生项目,除规划、土地外,还受镇乡意愿及自有资金影响,容易因工程推进慢而产生资金沉垫。
(二)部门结余难压缩。一是部门预算编制内容还不够完整。尽管制度作出了详细规定,个别单位仍存在年初未将上年账面结余编入预算情况,形成了隐性的财政存量。二是部分单位编制预算时未充分考虑项目成熟度,部分项目未实施或实施进度偏慢,形成项目资金结余。三是部门领导争资金意识未彻底转变,重预算争取轻执行管理的现象仍有存在。
(三)上级补助难预测。上级财政下达的资金比较晚,以2013年为例,有1/3上级补助资金在12月份下达,留给县(区)分配、拨付的时间十分有限,从而形成较大结余。如中央油价补贴资金在12月底拨入导致城市公交的油价补贴结余4335万元。另外以奖代补资金需要隔年安排,如年底学前教育资金,需统筹安排到第二年预算中,会形成结余。
(四)增支减收难控制。一是上级配套要求。上级下达的资金要求地方配套的项目较多。科技局专门安排了上级配套资金项目;农口部门则更多,仅农林、农发基金2013年上级要求配套项目几十个,配套金额9427万元,占区级预算安排农林、农发基金一半以上。另外配套所需资金存在不确定性。如农业综合开发项目,按上级到位资金的1/3安排区级资金,但在确定区级预算时,上级尚未批复同意实施的项目,部门担心资金不能落实,在预算安排时会就高上报。二是新政推出需求。按现行政治体制,当年要推进的工作难以在上年预算安排时全面确定。上级政府年中出台相关新政,或提高项目实施标准,加快项目实施进度,会大幅增加下级政府的财政支出。如推进公共自行车建设项目、提高道路保洁标准、加快黄标车整治进度、建设农村生活污水处理系统、改变其他民生项目发放标准等。当地政府也有年中才能确认项目实施范围及政策情况,尤其是许多项目资金需求动则上亿。三是土地资金缺口。土地出让金收入涉及社保风险资金提取及教育、水利、污水治理、交通、廉租房等重点工程项目建设。土地出让收入存在很大的不确定性,一旦不能按计划完成,大部分需要存量资金予以保障。上述客观原因需要地方财政预留一部分应急资金。
(五)资金使用难调度。一是部分专项补助必须专款专用,地方政府在资金使用上没有灵活性,会形成结余。如上级补助企业关闭破产资金600万元,只能用于关闭小企业职工安置等补助,而区浇铸行业整治刚结束,区级财政已补助企业,近三年没有符合条件新支出。二是政府性基金规定较细,严格按规定执行后,会出现某些基金历年结余过大,如残疾人就业保障金、其他政府性基金等。三是法定支出考核存在不合理性。教育、三农只考核公共预算安排比例,而定向使用的基金有较大结余,这些结余无法调剂计算,造成资金紧张与结余并存。此外,残疾人就业保障金收入每年保障残疾人相关项目支出后仍有结余,但上级仍要求公共预算安排相关支出,不符合地方实际。
三、进一步盘活财政存量资金的对策建议
加强财政存量资金管理,盘活闲置资金,既有体制机制的因素,也有管理效率的问题,需要各级政府、财政部门及其他部门共同努力,予以解决。
(一)进一步加强预算编制的科学性。一是加强项目实施前论证。对于补助至镇乡项目,要充分调研基础工作准备的充分性及配套资金落实的可能性,避免因项目未能实施造成资金结存。二是加强财政部门预算编制审核力量,强化预算绩效目标管理,所有预算细化至具体项目。三是各预算单位应将所有结余纳入当年预算,加强历年往来款清理,确保预算编制的准确性和完整性。
(二)完善上级补助拨付模式。一是加快上级补助拨付进度。建立项目资金分期预拨机制,除特殊项目外,建议上级补助以第三季度作为结算时点进行考核兑现,最迟在11月底前拨付,避免形成县(区)级财政结转资金。二是部分项目用以奖代补代替专款专用。部分项目等上级补助下达时,县(区)级财政已支付完毕。如沿海地区上级台风补助下达较晚,除工程重建修复外,其他补助基本已到位,建议可统筹用于其他台风。其他项目也存在类似情况,建议多用以奖代补方式,方便地方统筹使用。
(三)控制年中出台政策。有些上级部门出于政绩考虑,在年中提高工作或补助标准,造成下级财政较大资金压力。建议上级政府在8月底前告知下级政府下年度新实施政策,对于上级部门提高补助标准的,要求上级下拨配套资金,控制提标扩面冲动。
(四)明确基金调剂范围。建议出台基金可以调剂使用的范围,发文明确可以统筹用于其他民生项目的基金,以便基层操作。同时扩大基金使用范围,如允许农田水利资金用于所有农业水利项目。
(五)合理确定法定支出。部分地区按法定支出或准法定支出安排项目预算后,执行情况并不理想。对于教育支出,基本建设结束后或者基金大量安排后,公共预算支出规模继续扩大会造成浪费。建议出台相关规定,取消“一刀切”形式的考核。2013年三农考核扩大为18个科目,按比例达到增长要求并不合理,地方没有足够的增量可用于这些项目。另外要抑制文化、人才、医疗、计生、普法等各条线的考核要求,以便地方因地制宜安排资金,避免资金浪费与结余。
(六)加强结余结转资金清理。继续加大单位存量资金清理力度。对部门当年第三季度仍未出台专项资金管理办法的,以及确定不需要支出的项目资金收回总预算进行统筹安排,提高财政资金使用效益。
(七)建立预算支出责任制度。明确预算资金使用单位的责任,并将责任落实到项目主管单位、具体执行单位和负责人,对部门预算执行率,结余资金较大又不及时调整部门预算的,除压缩第二年预算外,要追究预算支出单位责任。
责任编辑 张蕊
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