时间:2020-02-12 作者:
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导读
国库现金是指政府在中央银行或其他金融机构储备的部分资金。国库现金管理是指财政部门代表政府在确保国库支付需要和国库现金安全的前提下,有效管理国库现金以降低筹资成本和获取投资收益的一系列财政管理活动。它是现代国库制度的重要内容,是实行国库集中收付制度的有机配套。在我国,国库现金余额存在着数目较大、季节波动性强、铺底余额常年处于高位等特征,新预算法第一次对国库现金管理作出相关规定对于促进其改善意义重大。
法规
背景
作为国库制度改革的重要组成部分,国库现金管理自2006年开始,取得了积极成效。随着央行国库单一账户余额的不断增加,2005年2月,国务院正式批准由财政部会同央行开展中央国库现金管理。2006年12月,央行采取单一价格招标方式实施了第一期中央国库现金管理商业银行定期存款操作,中央财政开始了真正意义上的国库现金管理。目前,国库现金管理已经基本形成按月操作的常态化机...
导读
国库现金是指政府在中央银行或其他金融机构储备的部分资金。国库现金管理是指财政部门代表政府在确保国库支付需要和国库现金安全的前提下,有效管理国库现金以降低筹资成本和获取投资收益的一系列财政管理活动。它是现代国库制度的重要内容,是实行国库集中收付制度的有机配套。在我国,国库现金余额存在着数目较大、季节波动性强、铺底余额常年处于高位等特征,新预算法第一次对国库现金管理作出相关规定对于促进其改善意义重大。
法规
背景
作为国库制度改革的重要组成部分,国库现金管理自2006年开始,取得了积极成效。随着央行国库单一账户余额的不断增加,2005年2月,国务院正式批准由财政部会同央行开展中央国库现金管理。2006年12月,央行采取单一价格招标方式实施了第一期中央国库现金管理商业银行定期存款操作,中央财政开始了真正意义上的国库现金管理。目前,国库现金管理已经基本形成按月操作的常态化机制,有效地提高了财政资金使用效益。国库现金管理的一系列进展主要体现在以下三个方面:一是在组织机构上,财政部国库司现金管理处暨财政部国库现金管理办公室等专门机构的成立为国库现金管理奠定了坚实基础。二是在体制机制上,2001年财政部和央行发布《财政国库管理制度改革试点方案》,提出建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。从各国的发展经验来看,单一账户是开展国库现金管理的基础,意味着所有银行账户的控制权和交易审批权都将集中于财政部门,一般包括设立在央行的国库余额账户以及设立在商业银行的零余额账户;集中收付制度则为有效开展现金管理提供了基础保障,目前全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级,300多个地市,1300多个县(区),超过23万个基层预算单位实施了国库集中收付制度的改革。三是在投资手段上,2003年起,财政部和央行对国库活期存款进行计息,利率远低于商业银行定期存款或其他投资种类的收益。随着2006年《中央国库现金管理暂行办法》的发布,我国开始了国库现金的投资活动,形式包含商业银行定期存款、买回国债、国债回购和逆回购等。
但是我国国库现金管理还存在着一些突出问题和薄弱环节,影响了现代国库管理功能的发挥。一是大量的国库闲置资金没有得到有效利用,造成了国库资金的冗余与浪费。二是逐日现金流预测机制尚未建立。较为准确的逐日现金流预测是实现有效国库现金管理的必要条件。我国已经对中央国库现金余额进行了按季分月预测,鉴于国库收支活动每天都会发生,为尽可能的减少闲置资金,应对国库现金余额进行逐日预测。三是预算管理、国债管理的相对滞后影响了国库现金管理的发展。四是与央行的关系有待进一步理顺。央行作为国库单一账户的开户行与清算行,一般履行财政代理职能。但从1985年开始,国家金库条例规定央行经理国库,使得央行没有成为真正的财政国库代理机构,职能比较模糊,导致财政部门在账户设置、预算执行和国库现金管理中都要与央行进行协调,财政行政效率受到影响。五是中央和地方国库现金管理发展不平衡。目前中央国库现金管理已建立常态化的操作机制,而地方财政国库管理机构的库款管理能力相对薄弱,加剧了地方财政在经济转型期的财政压力。
解读
自国务院批准实施中央国库现金管理以来,中央财政通过对国库闲置资金的操作,不仅改善了国库集中收付制度改革后库款余额偏高的状况,而且在确保国库资金支付需要的前提下,为中央财政创造了较为可观的无风险收益。为进一步推进规范开展国库现金管理,新预算法第五十九条第5款规定,“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督,按照国务院的规定完善国库现金管理,合理调节国库资金余额。”这是预算法第一次对国库现金管理做出规定,为各级政府进一步积极开展国库现金管理,有效降低财政筹资成本提供了法律依据。
改革
在财政国库管理领域,国际趋同趋势明显,已基本形成被各国普遍认可的管理模式。我国自2001年开始实施的财政国库管理制度改革,就是在充分借鉴国际经验基础之上建立起来的先进制度。当前,中央和地方库款余额与波动幅度都比较大。要减少国库现金余额,使库款稳定在一个合理的区间,就要充分借鉴国际经验,建立库底余额管理制度,加大国库现金管理操作力度,改善国库收支的效率。
(一)借鉴美国国库现金管理的经验
美国国库现金管理大致经历了银行存款制、独立金库制、委托金库制、混合金库制四个阶段。从1974年开始,美国财政部一方面要求国会通过法案允许商业银行向纽约储备银行的国库总账户付息,另一方面将税收与贷款账户的余额转存至美联储的国库账户。在美国财政收支良好的时期,美联储忙于公开市场操作,频繁地大量购买债券,投放流动性,以抵消国库资金从商业银行转移到美联储的流动性收缩效应。但是由于波动太大,美联储有时难以通过公开市场操作冲销美联储国库余额的变动,从而客观上要求财政部重新把国库资金存放到商业银行的税收与贷款账户中。美国国会1977年10月通过公共资金投资法案,规定出于现金管理的需要,财政部可将任意比例的国库流动资金存入设在商业银行的税收与贷款账户,存款期上限为90天,商业银行须为税收与贷款账户余额提交财政部认可的抵押资产并存入指定托管机构。美联储国库账户余额在1978年11月至1979年1月间下降了116亿美元。在此期间,美国的基础货币约为1400亿美元,国库资金的投放相当于全部基础货币的8.3%。美联储进行公开市场操作对冲银行体系增加的流动性,其间美联储持有的国债规模下降约100亿美元。
美国国库现金管理主要是在商业银行设立国库账户,把大部分资金存放于商业银行,从而减少央行国库账户余额的波动。美国财政部在央行设立账户,日终现金余额基本保持在50亿美元左右,其余大量现金则存入商业银行的税收与贷款账户,而且税收收入毋须缴入央行账户,可直接进入税收与贷款账户。根据每天国库收支预测,当央行账户日终现金余额可能低于50亿美元时,财政部即在当天或次日上午11点以前,从商业银行账户调入现金补足;当央行账户日终现金余额可能高于50亿美元时,财政部即将多余现金转入该账户赚取利息收入。美国把国库资金从美联储转移到商业银行的经验为我国国库现金管理改革提供了很好的参照,相信在我国可以通过公开市场操作来对冲掉1%的流动性。
(二)改善我国国库现金管理的政策建议
从国家整体利益出发,勾勒出我国国库现金管理的目标模式:财政负责、部门协调的组织架构;国库单一账户体系下的分类管理;依靠采集预测信息的逐日现金流预测机制;设定目标余额并不断优化的库底资金;以及运用多种投融资工具熨平国库头寸的日常管理。为实现目标模式,需要更具可操作性的过渡措施:要理顺央行与财政部的权责和义务;要设定阶段性的目标现金余额,并逐步减小;建立逐日国库现金流预测机制,不断提高预测的准确度;以商业银行定期存款为主、运用多种工具进行投融资操作。
一是协调与货币政策的关系。在实现国库现金管理的目标模式之前,国库现金管理对货币政策的影响有以下两个途径:其一,国库现金余额波动对货币政策的影响。在央行针对国库余额变动执行公开市场操作以前,政府存款(即国库现金余额)与基础货币的变动呈反向关系,政府存款的增加(或减少)直接体现为基础货币的收缩(或扩张)。如果没有设定库底目标余额,国库余额的变动会对货币政策造成一定的影响。针对库底余额的变动,应建立现金流预测信息共享机制;针对未来几年国库存量的减少,应建立专门的协商沟通机制。其二,国库现金管理投资操作对货币政策的可能影响国库资金投入到商业银行,其直接的影响是导致商业银行体系的存款增加,从而导致商业银行的放贷能力增加,最终导致信贷总量的增加。国库资金从央行转移到银行系统或货币市场后,国库资金存量的减少对货币政策可能会造成一定的影响。针对国库现金管理的投资操作,应健全和完善国库资金投资操作的制度安排,避免影响货币市场效率;加强投资品种、期限匹配、交易对手的多样化,避免过于集中。
二是设定库底目标现金余额目标。库底目标现金余额是指保留在央行国库单一账户中的国库资金,以应付偶发的资金需求。在一项针对OECD(经济合作与发展组织)22个成员国的调查显示,有16个国家设定了库底目标现金余额,可见设定目标现金余额是各国国库现金管理的普遍做法。设定适当的库底目标现金余额,既可以确保财政支出的需要,又可以有效地管理国库现金,减少闲置资金的浪费。
三是建立国库现金流量预测体系。国库现金流预测是进行有效国库现金管理的必要条件,如果没有较为准确的现金流预测,就不能有效地进行日常的投融资管理和熨平目标库底头寸。要拓展信息沟通渠道,加强与政府预算、税务以及各预算单位及时的信息沟通,全面分析库款变动原因;要加强国库现金流量变动与宏观经济运行规律分析,研究建立预测数据指标体系。
四是运用多种投融资工具。从各国经验来看,国库现金投资品种的选择呈现出多样化的特征。美国、澳大利亚的国库现金投资品种主要是商业银行的定期存款,英国、法国则主要是货币市场工具。应通过市场化的投资手段开展投资操作,以实现满足财政支出需要、熨平库底头寸并赚取投资收益的目的。
五是形成一支专业的管理队伍。随着我国经济步入新常态和新预算法的颁布实施,需要前瞻性地预见到国库现金余额存在增长放缓甚至减少的可能性,具有流动性资产管理特性的国库现金管理,甚至有逐步演化为短期流动性债务管理的趋势。因此,形成一支高效稳健的国库现金管理队伍,日渐重要。
(本组专题撰稿人:北京师范大学金融研究中心教授钟伟)
责任编辑 黄悦
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