时间:2020-02-12 作者:
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摘要:
导读
公开透明是现代财政制度的基本特征,是建设阳光政府、责任政府的需要,也是依法理财、防范财政风险的保障。近年来,各级政府、财政部门以及各部门在推进预算、决算公开方面做了大量工作,取得了较好成效,但仍存在着公开主体意识淡薄、内容不够细化、形式差别较大等问题。此次预算法修改,明确将“预算公开”入法,形成了刚性的法律约束。本文在对比预算法修改前后有关预算公开的主要条文的基础上,厘清了预算公开的定义与功能,分析总结了此次修法在预算公开方面的进步之处,并为下一步全面推进预算公开提出建议。
法规
背景
预算公开,通常指年度财政收支计划的编制、审批、执行的全过程应当以适当方式向公众公开,具体要求公共预算必须采取一定的形式向全社会公开,其内容具有透明性,能为全体公众所了...
导读
公开透明是现代财政制度的基本特征,是建设阳光政府、责任政府的需要,也是依法理财、防范财政风险的保障。近年来,各级政府、财政部门以及各部门在推进预算、决算公开方面做了大量工作,取得了较好成效,但仍存在着公开主体意识淡薄、内容不够细化、形式差别较大等问题。此次预算法修改,明确将“预算公开”入法,形成了刚性的法律约束。本文在对比预算法修改前后有关预算公开的主要条文的基础上,厘清了预算公开的定义与功能,分析总结了此次修法在预算公开方面的进步之处,并为下一步全面推进预算公开提出建议。
法规
背景
预算公开,通常指年度财政收支计划的编制、审批、执行的全过程应当以适当方式向公众公开,具体要求公共预算必须采取一定的形式向全社会公开,其内容具有透明性,能为全体公众所了解,并置于人民的监督之下。预算公开有利于保障公民的知情权、参与权和监督权,有利于从源头上预防和治理腐败,也有利于提升财政管理水平,促进依法理财。十八届三中全会《决定》将“透明预算”作为深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要战略支点,并且提出要“实施全面规范、公开透明的预算制度”。深化财税体制改革总体方案将改进预算管理制度、完善税收制度和建立事权与支出责任相适应的制度三位一体,作为深化财税体制改革的核心内容。十八届四中全会《决定》要求政务信息“以公开为常态、不公开为例外”,并提出重点推进财政预算信息的公开。纵览预算法修改过程,对预算公开的规定一直处在积极完善的过程中。
之所以要积极推进预算公开工作,是因为其具有三方面的重要意义:
第一,预算公开能规范政府财政权力的运作过程,有助于建设责任政府、法治政府。预算公开是对政府财政权力的规范和控制,面向立法机关的公开本质上即是预算权在国家机关间的妥善配置,而面向纳税人的直接公开则导入了行政——立法机关之外的第三方主体,在保留、做实和强化立法机关对政府的监督权力的同时,更真实地建构了纳税人对行政机关直接的监督关系。这种“立法机关监督+纳税人监督”的双重机制,能更好地规范政府财政权力的行使。
第二,预算公开保护纳税人权利,避免权利受到不当损害,促进权利得以积极实现。一方面,通过设置纳税人对政府财政行为进行有效监督的渠道,相当程度上避免因政府不当的财政行为(尤其是财政支出)损害到自身的权益;另一方面,预算公开也是纳税人行使知情权、参与权、监督权的前提和保障,而这些权利的行使最终有利于纳税人的财产权益得以实现。知情权是公民主权的内在要求和具体展开。预算公开有助于纳税人直接或通过人民代表获取有关政府财政行为的信息,进而根据所掌握的信息确定或调整自己的生活、生产安排,这也从侧面优化提升了财政政策效果。比如,有的纳税人可能会根据预算信息反映出来的政府财政支出的力度和方向,来预判下一阶段的经济走势以及不同行业的发展趋势,进而决定自己的投资或经营安排。所以,赋予纳税人以预算参与权,可以在相当程度上确保其通过参与预算过程、影响公共资金的投放方向和力度,从而在“日常政治”条件下也能使纳税人的权益不致被行政权力损害,并且积极寻求个体权利的实现路径。监督权则是纳税人对政府的财政收支行为尤其是税款用途进行监督、控制的权利,完整意义上的监督权必须包括对不当支出行为的制约,纯粹意义上的“监督”意义有限。
第三,长远来看,预算公开是国家治理现代化的要求。合理界定的政府权力体系是国家治理的“权威主体”,是实现“多元共治”的关键环节,而政府权力体系的现代化,基本表现形式就是政府的有效限权、放权和分权;同时,“民主治理”也是治理体系现代化的基本要求,而在预算公开制度中引入社会主体,即是回应民主治理要求的制度设计。
解读
此次预算法修改,是颁布施行近20年来进行的第一次修改,由79条增加至101条,改动共计82处。其中,涉及预算公开的有7条,对公开的范围、主体、时限等提出具体的法律要求,对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注的事项要求公开作出说明,并规定了违反预算公开规范的法律责任。这些条文与修改之前相比,有了巨大的进步。
第一,理念上坚持权力监督与权利保障并重。一方面,要强化立法机关在预算权配置中的地位,从而对政府的财政活动实施有效的监督、规范。这一目的的达成,根本上看固然取决于人大制度的完善,但在预算法上也是大有可为的,比如新预算法新增第七十八条有关人大初步审查权的规定,即可改善过去人大代表看不懂预算的情况。另一方面,要确保普通纳税人可以及时、便利、完整地获取预算文件,并且有畅通的渠道表达自己的诉求,影响预算进程。公开本身不是终结,公开的目的是为了监督,最终是为了更好地实现社会公共利益和纳税人权利,所以,要让纳税人有机会就所公开的预算进程和预算文件表达自己的看法。新预算法第十四条规定的三种情形,所用措辞都是“向社会公开”,这是很有进步意义的。同时,第四十五条规定基层人大审查预算草案前应该听取选民和社会各界的意见,这就是立法鼓励并支持纳税人就预算事项表达个人诉求的表现,该条限定在“基层”,一是因为基层预算事项最贴近纳税人切身利益,二是考虑到基层人大代表与其选民的关系最贴近,三是新制度的推广不能操之过急,待到该制度运行较为成熟后,可考虑逐步向较高层次推开。
第二,范围上以公开为原则、不公开为例外。新预算法明确规定“公开事项,涉及国家秘密的除外”,其制度逻辑是之所以某些预算事项不能公开不是因为预算本身是国家秘密,而仅仅是因为该事项涉及到国家秘密。至于具体界定哪些事项属于“国家秘密”的范畴,则是《保守国家秘密法》等其他法律、法规的任务。在不损害国家安全、国家利益的前提下,适当从严把握“国家秘密”的范围,是比较有利的。笔者认为,在预算公开适用“国家秘密”条款时,可以确立“存量清理、增量从严”的思路,即对于目前预算实践中认定为国家秘密从而不予公开的事项,逐步依法进行清理;对于新认定为国家秘密从而不予公开的事项,从严控制,应由全国人大及其常委会或国务院统一认定。
第三,内容上尽量完整、清晰,让人民代表和普通纳税人“看得到”、“看得懂”。预算编制细致与否,对于公开的实效影响很大。新预算法第四十六条要求一般公共预算支出按其功能分类编列到项,按其经济性质分类编列到款;其它三本预算按功能分类编列到项。这比修改前的预算法有较大进步,值得肯定。当然,制定或修改法律时既要考虑现实条件,也需要预留一定的调整空间,以免今后不断地修改法律。另外,预算公开不仅仅指静态的预算、决算等文件的公开,也包括预算过程的动态公开,也就是人大代表和普通纳税人能参与到预算编制过程中,实施“前期介入”。从本世纪初开始,不少地方的预算公开实践就在这方面取得突破。
第四,保障有力。“行为——责任”模式是法律规范的基本逻辑结构,一个“好”的预算公开制度,必须要有强有力的保障措施。这无非依据两种制度安排实现:要么是通过启动行政诉讼程序,要么是通过追究行政责任。理想情况下,针对预算公开不规范的情形,应该可被纳入行政复议或行政诉讼的范围二但是我国当下的行政诉讼受案范围中不包括预算公开不规范情形,所以,对预算公开的保障主要通过法律责任、尤其是行政责任来实现。新预算法第九十二条特别规定了行政责任的承担问题。
改革
为贯彻落实新预算法,全面推进预算公开,未来需要做好以下六方面的工作:
一是明确公开主体。根据新预算法第十四条,公开主体有四种情形:政府、财政部门、其他部门和单位。财政部发布的《关于推进省以下预决算公开工作的通知》中也有规定:“省以下各级财政部门负责本地区公开工作,包括本级财政预决算公开、‘三公’经费汇总预决算公开、以及对开展相关工作部门的工作指导,工作进度协调;公开地区各部门负责本部门预决算及‘三公’经费预决算公开工作。”可见,财政部门是预算公开的基本主体,而各部门则分别承担各自部门预算的公开职责。在政府采购中,则是“谁采购谁公开”。
二是确定公开期限。新预算法第十四条区分的三种预算公开情形中,对于前两种均作出明确的期限要求,也就是在相关文件被批准或批复后的二十日内,而对于政府采购情况是要求“及时”公开。有明确法律规定的,应当严格按照规定执行;对于“及时”的理解,在尚无进一步说明的情况下,可以参照前述“二十日”标准,结合各政府、各部门、各单位具体情况适当放宽,但不能过分延迟。尤其要注意,根据《关于推进省以下预决算公开工作的通知》要求,省以下预决算公开工作“原则上应于每年10月31日前完成”,这是硬性要求,应当遵守。
三是明晰公开内容。根据新预算法的要求,所公开的内容覆盖面甚广,不仅包括相关的预算文件,财政部门还要就本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况作出说明,各部门要就机关运行经费的安排、使用情况作出说明。这是为了回应社会的关切,在预算公开同时应当一并进行前述说明,第九十二条的责任承担同样包括未依法作出说明的情形。
四是创新公开方式。预算公开既应该有被动公开,也应该有主动公开。新预算法第十四条的规定为主动公开确立了法律依据。在具体的公开方式上,可选择在公开主体官方网站的显著位置,以能引起公众关心的形式进行公开。预算公开应当以公众易于获知、易于理解为基本取向,因而可以在具体的形式上大胆创新。比如江西省财政厅在人大会期间设置部门预算查询室,人大代表在此既可总体了解部门的收支情况,还可以详询各项明细收支安排情况。
五是规范问责程序。根据新预算法第九十二条的规定,未依法进行公开的,需要承担法律责任。结合第十四条对预算公开的一般规定进行对照分析可以看出,对于新预算法上规定的需要公开和说明的预算事项,第九十二条的法律责任设置基本上是完整覆盖的。仅仅由于该条前置性表述是“各级政府及有关部门”,所以严格说来无法对应“各单位未依法公开政府采购”这种情形,这主要是因为该条规定的责任形式是行政责任,而单位主管人员可能并不适用行政责任。在实践中不妨参照该法第九十五等条“对单位给予警告或者通报批评;对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”的追责方式处理。“未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明”有三种表现形式:应公开末公开;未按期限公开;公开内容不完整。根据第九十二条规定,均要承担行政责任,具体到这三种情形分别如何承责,不是作为上位法的新预算法所能解决的,应由相关规范性文件进行细致规定。此外,追责主体的确定也是规范问责程序的题中应有之义,对此,新预算法上没有明确表述。从第九十二条规定的责任形式是行政责任来推敲,立法者主要设计的是行政系统内部追责的模式,根据行政机关运作的一般规律,建议针对财政部门及其他政府部门的追责由同级政府决定;针对政府的追责由上级政府进行;必要时(比如中央政府未公开政府采购情况时),可以由同级人大及其常委会启动追责程序,不过这种情况很少见。
六是建立回应机制。财政部《关于推进省以下预决算公开工作的通知》中要求,“对于预决算变动大、不同年度之间波动大等情况和项目,以及公开后公众提出的其他相关问题,由各公开主体妥善做好数据解释说明等工作。”该通知虽然是针对省级以下预决算公开工作所发,但是其体现的制度逻辑是可以推而广之的,也就是建立“谁公开、谁回应”的机制。目前,在新预算法和其它规范性文件中都只规定了预算公开的期限要求,在制定实施条例时,可以在新预算法第十四条规定基础上,进一步明确社会公众如何对所公开的预算文件中自己关心的事项提出质询、公开主体如何进行回应及回应的期限等相关必要的程序事项。
(本组专题撰稿人:北京大学财经法研究中心主任、教授刘剑文;北京大学财经法研究中心研究人员侯卓)
责任编辑 张敏
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