时间:2020-02-12 作者:刘祝余 财政部国库司司长
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摘要:
新预算法的颁布实施是现代财政制度建设中具有里程碑意义的一件大事,必将对深化财税体制改革、完善预算管理制度,促进国家治理体系和治理能力的现代化产生重大而深远的影响。财政国库管理制度改革是财税体制改革的重要内容,也是建立现代财政制度的重要抓手,新预算法将近年来财政国库管理制度改革的重要成果上升为法律条款,为进一步深化财政国库管理制度改革提供了坚实的法律保障。
一、关于深化国库集中收付制度改革
国库集中收付制度改革是对传统财政资金收付运行机制的根本性变革,能够有效提高财政资金运行的安全性、效率和透明度。我国2001年开始实施国库集中收付制度改革,经过十多年的推进,改革基本实现在县级以上预算单位和有条件的乡级预算单位全覆盖,成为我国财政收支运行的基本制度。截至2013年底,中央164个部门及所属1.5万多个预算单位、地方36个省(自治区、直辖市、计划单列市)的54万多个预算单位实施了国库集中支付制度改革;中央和地方共有43万多个预算单位实行了公务卡制度改革;所有省(自治区、直辖市、计划单列市)基本上都实现了电子缴税横向联网,通过横向联网系统办理电子缴税业务1.9亿多笔,总金额5.7万多亿元;中央102个部门...
新预算法的颁布实施是现代财政制度建设中具有里程碑意义的一件大事,必将对深化财税体制改革、完善预算管理制度,促进国家治理体系和治理能力的现代化产生重大而深远的影响。财政国库管理制度改革是财税体制改革的重要内容,也是建立现代财政制度的重要抓手,新预算法将近年来财政国库管理制度改革的重要成果上升为法律条款,为进一步深化财政国库管理制度改革提供了坚实的法律保障。
一、关于深化国库集中收付制度改革
国库集中收付制度改革是对传统财政资金收付运行机制的根本性变革,能够有效提高财政资金运行的安全性、效率和透明度。我国2001年开始实施国库集中收付制度改革,经过十多年的推进,改革基本实现在县级以上预算单位和有条件的乡级预算单位全覆盖,成为我国财政收支运行的基本制度。截至2013年底,中央164个部门及所属1.5万多个预算单位、地方36个省(自治区、直辖市、计划单列市)的54万多个预算单位实施了国库集中支付制度改革;中央和地方共有43万多个预算单位实行了公务卡制度改革;所有省(自治区、直辖市、计划单列市)基本上都实现了电子缴税横向联网,通过横向联网系统办理电子缴税业务1.9亿多笔,总金额5.7万多亿元;中央102个部门、地方37万多个执收单位实施了非税收入收缴管理改革,基本实现全覆盖;中央财政国库动态监控范围涵盖160多个部门及所属1.5万多个基层预算单位,地方35个省(自治区、直辖市、计划单列市)本级及部分市县级财政部门建立了预算执行动态监控机制。
新预算法第61条规定:“国家实行国库集中收缴和集中支付制度,对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”,不仅对多年来财政国库管理制度改革成果予以充分肯定,也对进一步深化改革提出更高要求。下一步,财政部将继续深化国库集中收付制度改革,实现国库集中收付制度“全覆盖”。
一是扩大国库集中支付制度改革范围。在深化改革级次方面,重点是推进乡镇国库集中支付制度改革,2015年年底前具备条件的乡镇要全面实行国库集中支付制度。在扩大改革资金范围方面,尽快将尚未纳入改革范围的一般公共预算资金、政府性基金和国有资本经营预算资金全部实行国库集中支付管理。同时,研究推进将社会保险基金纳入国库集中支付管理。在完善支付控制方式方面,根据预算执行管理需要合理划分财政直接支付和财政授权支付方式,进一步提高支付效率。在强化信息手段应用方面,加快推进国库集中支付电子化管理,2015年年底前,所有省级财政部门都要上线运行。
二是加强非税收入收缴管理。抓紧出台《政府非税收入收缴管理办法》,健全非税收入收缴制度。进一步优化非税收入收缴流程,推进非税收入电子缴款。建立健全非税收入执收监管体系,确保非税收入及时足额入库。继续扩大非税收入收缴改革范围,深化改革级次。加强全国和中央非税收入收缴执行情况分析。
三是推进税收收入电子缴库横向联网工作。完善财政部门、税务机关、人民银行横向联网运维机制和应急机制,稳步扩大使用电子缴税的纳税人范围,扩展横向联网业务种类。继续推进财政部与税务总局财税信息共享和数据电子化传输工作,逐步丰富财税信息共享内容,研究制定全国统一的财政部门与税务机关财税信息共享制度,推动地方财税信息共享工作。加快推进关税收入电子缴库横向联网。
四是加强预算执行动态监控机制建设。结合中央八项规定,继续增强重点领域、重点环节动态监控的针对性和监控力度。完善监控制度和办法,建立多层次预算执行互动机制,提高预算执行动态监控“解决问题”的能力。全面推进地方预算执行动态监控体系建设。
财政国库管理制度改革是财税体制改革的重要内容,也是建立现代财政制度的重要抓手,新预算法将近年来财政国库管理制度改革的重要成果上升为法律条款,为进一步深化财政国库管理制度改革提供了坚实的法律保障。
二、关于严格财政专户管理
财政专户是指财政部门为履行财政管理职能,在商业银行(包括信用社,下同)开设的用于管理核算特定专用资金的银行结算账户。财政专户有利于弥补国库单一账户操作技术上的不足,满足社会保险基金、外国政府和国际金融组织贷款赠款资金、乡镇财政资金等资金核算需要,与财政部门开设在人民银行的国库单一账户,财政部门和预算单位开设在商业银行的零余额账户,共同构成我国的国库单一账户体系。从国际上看,各国财政部门为更好地加强财政资金管理,也都设立大量的功能性财政专户。
虽然财政专户有其存在的必要性和合理性,但近年来,一些地区违规开设大量财政专户,管理上也存在不规范问题,对财政资金安全造成隐患。财政部从2011年开始,连续3年组织开展清理整顿地方财政专户工作,累计撤并地方财政专户7.4万多个,撤户率达32.4%。2014年,财政部对地方存量财政专户从严核准,又分批撤销地方1万多个不合规的财政专户。目前,财政专户开设过多过乱的局面基本得到遏制。
新预算法第56条第2款规定:“对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金,可以依照国务院的规定设立财政专户”,在赋予财政专户合法地位的同时,也从法律层面对财政专户设立作出严格限定。下一步,财政部将按照新预算法的要求,从严管理财政专户,切实维护财政资金安全。
一是严格规范财政专户开立程序。各级财政部门一律不得新设专项支出财政专户。开立其他财政专户的,要严格执行《财政部关于印发<财政专户管理办法>的通知》规定的开立条件和程序,未经核准一律不得新开立财政专户。
二是进一步清理整顿存量财政专户除经财政部审核并报国务院批准予以保留的财政专户外,其余财政专户在2年内逐步予以取消。具体撤并要求和时限按照财政部相关规定执行。
三是全面实现财政专户归口管理对于财政专户尚未全部归口管理的地区,要严格按照有关规定将各类财政专户归口财政部门国库管理机构统一管理,并明确财政部门国库管理机构和财政部门其他机构的职责分工,建立相互协调、相互制衡的内部工作机制。
四是强化财政专户资金使用管理。禁止将财政专户资金借出周转使用,对已经出借的财政专户资金要制定回收计划,限期予以收回。财政专户资金保值增值操作要严格按照财政部有关规定进行,原则上不得在开户银行经办机构之外开展保值增值操作。
三、关于完善国库现金管理
国库现金管理是指在确保国库现金支出需要的前提下,实现国库闲置现金余额最小化、收益最大化的一系列财政管理活动的总称。2001年我国实施财政国库管理制度改革以来,各级财政集中在国库单一账户中的库款余额不断增加,为实施国库现金管理创造了有利条件。在借鉴国际经验的基础上,经国务院批准,2006年我国开始实施中央国库现金管理,主要采取商业银行定期存款和买回闰债的方式,利率通过市场化招标形成。截至2014年11月底,中央国库现金管理累计操作77次,累计操作国库现金近3万亿元,累计获得净收益500多亿元。截至2014年11月底,中央国库现金管理余额1500亿元,总体控制在合理水平。总的看,中央财政通过实施国库现金管理,有效提高资金使用效益,降低财政筹资成本,提升了政府资产管理能力。
新预算法第59条第5款规定:“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督,按照国务院的规定完善国库现金管理,合理调节国库资金余额”,为建立我国国库现金管理运行机制提供了可靠的法律保障,同时也提出了迫切要求。下一步,财政部将着力推进国库现金管理工作,盘活财政存量资金,切实提高财政资金使用效益。
一是建立财政库底目标余额管理制度。建立财政库底目标余额管理制度可以避免国库单一账户余额波动对货币流动性的影响,为实现国库现金管理与央行货币流动性管理相互分离奠定基础。财政收支季节性变动、国债发行兑付等都会对国库单一账户余额产生较大影响,但目标余额管理基础上的现金管理则不会对库款余额产生扰动,而且能够熨平上述财政活动引起的库款波动,从而有效解决库款活动对货币流动性的影响。财政部将会同人民银行抓紧研究制定建立财政库底目标余额管理制度,形成国库现金管理的长效机制。
二是完善中央国库现金管理操作。加大中央国库现金管理操作频次和操作力度,确保中央库款在较低水平运行。进一步完善财政部与人民银行的国库现金管理协调机制,提高国库现金管理运作效率。
三是推动地方开展国库现金管理。经国务院批准,财政部和人民银行印发了《地方国库现金管理试点办法》,将选择3—6个省份先期开展国库现金管理试点。在总结试点经验基础上,逐步扩大试点范围,并在全国省级财政部门全面实施,盘活地方存量资金,提高财政资金使用效益。
四、关于推进地方政府债务发行管理改革
为建立规范的地方政府举债融资机制,近年来财政部稳步实施地方政府债券发行管理改革,推进地方债从代发代还、自发代还向自发自还迈进。2014年,上海、山东、宁夏、青岛等10个省份试点开展地方债自发自还,先后按财政部核定规模发行30期地方债,合计1092亿元,其中,5、7、10年期地方债分别发行436.8亿元、327.6亿元、327.6亿元。自发自还地方债平均发行利率为4.06%,其中,5、7、10年期地方债平均发行利率分别为3.94%、4.11%、4.18%。总体看,2014年地方债自发自还试点工作总体进展平稳有序,各方面反映良好,取得积极成效。
新预算法第35条规定:“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方债券举借债务的方式筹措”,为今后地方政府性债务管理工作指明了方向。下一步,财政部将在地方债发行管理方面着重做好以下几项工作。
一是进一步推进地方政府一般债券自发自还试点工作。在总结近年来地方债发行经验的基础上,完善一般债券自发自还有关制度。综合考虑地方政府意愿、当地经济财政状况及金融市场环境等因素,扩大一般债券自发自还试点省份范围。
二是平稳启动地方政府专项债券发行工作。专项债券是我国债券市场的新品种,发行兑付工作受债券规模、市场条件等多种因素影响,相对较为复杂。因此,需要及早研究专项债券发行管理办法,做好各项制度和技术准备以及配套工作,保障专项债券发行工作平稳启动。
三是健全地方政府债券市场化定价机制。继续加强对地方债发行工作的指导,增强地方政府、地方债承销商等对债券市场化定价的理解,真正发挥市场在地方债定价中的决定性作用。完善地方政府债券信息披露和信用评级工作,强化对地方政府举债的市场化约束,维护投资者权益和市场信心。
四是统筹地方政府债券发行。统筹兼顾债券发行节奏和市场应债能力,合理引导投资者预期。完善地方债市场基础设施建设,引导各类市场主体积极参与地方债市场,促进地方政府债券市场健康发展。
责任编辑 李烝
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