时间:2020-02-12 作者:姚瑞华 赵越 王东 文一 孙运海 (作者单位:环境保护部环境规划院)
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摘要:
中央经济工作会议提出了2014年度经济工作的六项主要任务,其中,在着力做好保障和改善民生的工作任务中,明确提出要加大环境治理和保护生态的工作力度、投资力度、政策力度。长久以来,我国水生态环境保护的投融资体系没有完全建立,成为限制我国水生态环境工作的一个重要因素。
一、美国、日本投融资经验
(一)美国
1.联邦政府转移支付
美国把公共污水处理设施、下水道和流域水环境整治统称为清洁水领域。长期以来,联邦政府通过转移支付等手段,用联邦政府的公共财政预算向各州和地方政府提供了大量资金,用于清洁水项目的建设。这种转移支付机制在1972年美国国会通过《清洁水法》后得到了进一步的加强。联邦政府对清洁水项目的支出都是来自于公共财政预算(主要是个人所得税),联邦政府没有设立其它专门的环境税收或收费手段来筹集所需资金。对环境保护领域(包括清洁水项目)的转移支付一般占支付总额的1%到2%之间,其中80年代曾达到5.87%(1980)。另外美国农业部、住房部、内务部等其它7个联邦机构亦有对清洁水项目的资金资助计划。
联邦政府对清洁水项目的转移支付机制从形式上看,可以分贷款和赠款。从内容上看,分技术支持(规...
中央经济工作会议提出了2014年度经济工作的六项主要任务,其中,在着力做好保障和改善民生的工作任务中,明确提出要加大环境治理和保护生态的工作力度、投资力度、政策力度。长久以来,我国水生态环境保护的投融资体系没有完全建立,成为限制我国水生态环境工作的一个重要因素。
一、美国、日本投融资经验
(一)美国
1.联邦政府转移支付
美国把公共污水处理设施、下水道和流域水环境整治统称为清洁水领域。长期以来,联邦政府通过转移支付等手段,用联邦政府的公共财政预算向各州和地方政府提供了大量资金,用于清洁水项目的建设。这种转移支付机制在1972年美国国会通过《清洁水法》后得到了进一步的加强。联邦政府对清洁水项目的支出都是来自于公共财政预算(主要是个人所得税),联邦政府没有设立其它专门的环境税收或收费手段来筹集所需资金。对环境保护领域(包括清洁水项目)的转移支付一般占支付总额的1%到2%之间,其中80年代曾达到5.87%(1980)。另外美国农业部、住房部、内务部等其它7个联邦机构亦有对清洁水项目的资金资助计划。
联邦政府对清洁水项目的转移支付机制从形式上看,可以分贷款和赠款。从内容上看,分技术支持(规划,设计)、设施建设、系统完善、特殊地区帮助(印第安人地区和美墨边境地区)等。从部门看,联邦政府环保局、农业部、内务部、联邦海洋与大气管理局、美国地质勘察局、商务部、住房与城市发展部、卫生部等都有援助资金用于清洁水项目。城市污水处理设施的建设与改造是重点援助对象之一。
2.清洁水州立滚动基金
“清洁水州立滚动基金”是根据《清洁水法》修正案于1987年后逐渐在各州建立起来的一项滚动基金,该基金由联邦政府和州政府按照4∶1的比例投入资本金,由各州设立自己的管理机构,并根据本州的具体情况决定资金使用用途和申请程序等。这些分布在不同联邦机构的项目,侧重点不同,相互补充,相互支持,对提高美国生活污水处理水平,增加公共污水处理系统的服务区域项目,改善美国的水环境质量起到了很大的作用。清洁水州立滚动基金通过低息或无息贷款的方式,为地方政府、社区、小企业、农民和非盈利组织的污水处理项目提供融资。在接近30年的时间里,为美国提供超过890亿美元融资,拉动资金是联邦政府和州政府注入资金的1.4倍左右。美国环保署的数据显示,该基金提供的平均贷款利率为2.2%,低于平均市场利率,其资助的项目可节约成本19%。
“清洁水州立滚动基金”是美国各界公认的、最大和最成功的向清洁水项目提供资金的联邦政府转移支付项目。基金的最初资金来自联邦政府和州政府的财政投入。项目获得收益后,所偿还的贷款、利息、利润再次进入基金用于支持新的项目,这种模式推动基金资产成倍增长。美国联邦政府也一直保持对基金的高额投入。为了扩大资金量,在50个设立该滚动基金的州中,有34个州还通过发行“平衡债券”,使其滚动基金的可使用资金共增加了44亿美元。目前,这个基金周转情况良好,除了每年都有10亿美元以上的本金和利息回流外(2000年返还的本金和利息达到21亿美元),美国国会还根据美国环保局所做的“清洁水需求调查”等基础调查,每年向这个滚动基金增拨约11亿美元的联邦资金。联邦政府(含清洁水州立滚动基金)对全美生活污水处理设施的建设投资约在100—110亿美元之间,占这一领域总投资的77%—85%。如2013年,美国环保署整个财年的预算为83.7亿美元,其中对于清洁水州立滚动基金的投入占14%。此外,27个州还以清洁水州立滚动基金的资产作为抵押,发行免税债券,为基金再筹得206亿美元资金。
在美国的清洁水项目(主要是污水处理项目)建设资金中,直接来自州政府和地方政府公共财政支出的资金约占其项目投资总需求的7%—10%。正是由于清洁水州立滚动基金的成功运作,美国政府后来又成立了饮用水州立周转性资金,以资助饮用水方面的基础设施建设。
3.市政债券
美国的水务公共事业领域(含供水、污水管网与处理设施建设以及河道疏浚等流域治理等)每年的建设性投资需求约2300亿美元,其中85%来自市政债券投资,政府财政投资仅占15%。美国市政债券不仅可以直接为城市环境基础设施建设融通社会资金,而且产生了一定的引导和挤出效应,吸引更多的社会资金用于投资回报高或回报不高但利润稳定可靠的城市基础设施项目,这样政府可以将节省出的有限财政资金用于回报率较低的城市公益项目。城市污水处理厂建设领域的市政债券筹资只占总建设投资的5%—16%。近年来,这一比例有迅速扩大的趋势。
(二)日本
1.财政投资于贷款项目基金
财政投资于贷款项目基金作为一项政府贷款制度,1960年在日本开发银行中建立了对公害防治对策给予资金支持的贷款制度,主要用于帮助大企业进行公害防治投资。1965年,专门帮助公害防治对策实施机构——日本环境事业团(JEC)成立,该机构主要为中小企业提供公害防治的资金支持。与过去中央政府主要采取制定法规等间接措施相反,现在情况有了相当大的变化,中央政府也直接参与到项目之中。1970年国会通过了大量法律法规,这些法律法规生效后,企业的公害防治投资直线上升,在私营企业的筹资过程中,政府金融机构分担了一部分。
2.政府金融结构支持融资
这主要从两个方面弥补企业的资金不足:一是“数量补充”,即在产业重建时期,补足企业从私营金融机构得到资金的不足部分;二是对私营金融机构难以涉及的长期领域给予资金上的“质量补充”。起到“质量补充”作用的公共补贴制度,与税收激励,安全担保和政府贴息制度在一起,不仅有效地促进企业发展环保产业,实施公害防治对策,在环保产业公害防治对策投资最高的时期,资金主要来源于政府金融结构,包括日本开发银行(主要针对大企业)、环境事业团(主要针对中小企业),它们的资金占了总量的20%—30%。
二、我国水生态环境领域投融资现状
(一)水环境保护形势严峻,缺乏稳定的投融资机制。我国自改革开放以来30多年的“压缩式”工业发展过程,导致水环境保护领域资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的形势极其严峻,突发性环境污染事件集中爆发。据统计,在世界上污染最严重的20个城市里,我国占16个,同时大约有300多个城市面临严重的水资源短缺问题。自2000年以来我国平均每年各类环境污染事故达2000次以上,大部分污染最终都会汇聚到地表水或地下水等水环境中。当前,我国严重的环境污染与公众对环境质量产品高需求之间的矛盾已经成为影响小康社会建设和中国梦实现的最大障碍,但是,近年来国家财政政策趋紧,按照现有的财政一般转移支付和专项转移支付难以满足水生态环境保护领域巨大的资金缺口。
(二)水生态环境保护类基金在国内尚属空白。根据财政部《关于公布2012年全国政府性基金项目目录的通知》,国家现有30项政府性的基金项目,其中涉及水利基金共有7项,分别为国家重大水利工程建设基金、水利建设基金、大中型水库移民后期扶持基金、大中型水库库区基金(含跨省际大中型水库库区基金)、三峡水库库区基金、南水北调工程基金和小型水库移民扶助基金,主要用于保障国家水利工程的建设、库区移民后扶助等任务。在生态建设领域只有2项政府性基金,分别为育林基金和森林植被恢复费,主要用于保护森林资源,增加植被覆盖率。但是水生态环境保护领域没有一项政府性基金,仅有的中华环境保护基金,也只是多用于环境保护的管理、宣传教育、学术交流和培训活动等。
三、我国建立清洁水基金的初步设想
建立清洁水基金,放开环境治理的公共服务领域,允许各类投资主体广泛进入,形成政府、企业、社会和公众四位一体的多元投融资模式,是保障环境保护资金投入的根本出路。
(一)制定和出台《中国清洁水基金管理办法》,通过专门的法律法规对基金的申请、发放和使用,以及评估标准、监督管理予以明确规定,鼓励社会各方面利用基金优惠政策加大环境保护的投入。
(二)保障基金的多渠道来源。通过多种渠道募集资金,具体包括中央涉水专项资金投入、地方政府交纳跨界水质达标的保证金、政府性金融机构投入、银行投入、中央统筹土地出让收益所得的一定比例、水环境损害赔偿金、高风险企业的环境污染责任保险金、重污染行业企业年收益的一定比例、企业排污权交易所得一定比例、治污项目经营权和管理权转让收益的一定比例、社会援助、国际捐助和公众捐款等。
(三)规范基金的使用。基金主要投向是民生问题突出、公众关注度高的跨界水环境污染治理、地表水污染严重地区(特别是一些癌症高发地区)、跨国界流域水环境治理、属于国家重大水环境保护战略工程和项目(如南水北调水源地安全保障区以及调水沿线区县)、饮用水水源地保护区建设、重要海湾、重污染场地修复、江河源头区水环境保护以及水生态脆弱区或敏感区的水环境保护和治理技术研发等领域。主要通过投资标准、贴息补助、价格补贴和以奖代补等方式支持项目建设。基金还可用于购买国债、金融债和企业债等。
(四)实行专业化管理。建立清洁水基金专门管理机构(或清洁水基金管理公司),对基金的募集和使用等进行管理。建立国家和地方政府多级融资平台和基金管理平台,规范企业、社会的投融资行为。委托专业化公司进行融资和管理,保障清洁水基金使用的市场化和管理的专业化。
责任编辑 雷艳
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