《政府采购协议》（GPA）是WTO下的诸边协议。2007年12月底，我国启动了加入世界贸易组织GPA谈判，并分别于2007年12月、2010年7月、2011年11月，向WTO提交了三次出价清单。每一轮出价清单中均较上一轮有较大的调整和扩充，但均没有包括国有企业。国有企业是否纳入GPA管辖、纳入的利弊如何、何时纳入、以何种方式纳入，是我国加入GPA谈判可能遇到的最棘手的问题之一。

一、我国国有企业纳入GPA总体利大于弊

（一）我国货物贸易总量已跻身世界前列，货物贸易结构发生了根本性变化。目前我国已成为世界货物贸易第一出口大国和第二进口大国，出口商品结构在20世纪80年代实现了由初级产品为主向工业制成品为主的转变，到90年代实现了由轻纺产品为主向机电产品为主的转变，进入新世纪以来，以电子和信息技术为代表的高新技术产品出口比重不断扩大。然而我国企业在竞争力不断增强的同时，也受到了国外的歧视性待遇。如果加入GPA，按照《协议》开放我国采购市场的同时，国内企业可以由此进入别国政府采购市场，免受歧视性待遇，在平等基础上参与政府采购的国际市场竞争，发挥自己的比较优势。

（二）我国政府采购在某些领域事实上已经处于开放状态。现在我国经常组团去国外进行大规模采购，这些采购有相当部分是政府采购，至少属于国有企业采购，也就是说，事实上我国的国有企业采购已经在很大程度上对国外开放，因此，加入GPA后外国企业对我国市场冲击力不会太大。但由于我国不是GPA缔约国，我国企业难于进入外国政府采购市场，所以，将事实上已经开放的国有企业采购纳入GPA是符合我国国情的。

（三）将国有企业置于与国外企业平等竞争的压力中，有助于提高其竞争力。政府采购协议缔约方认为，平均占全世界GNP10%—15%的政府采购如果全部开放的话，世界贸易将会有突破性的发展，能够实现更大范围的国际竞争，使购买国获得更优惠的价格，促进对公共支出的更有效利用。据欧盟研究统计，开放政府采购市场至少可以提高经济效率10%，使财政赤字下降1%—1.5%。对我国国有企业而言，加入GPA后，其不再具有国家保护性采购的优势，将面临成员国企业质量、价格与服务等方面的竞争压力，必将进一步改善经营管理机制，发展核心竞争力，提高生产效率和产品、服务质量。

（四）加入GPA，将促进我国政府采购法律制度尽快完善。为了加入GPA，我国必须在不迟于协议正式生效之日使相关法律、规章、管理程序以及附件中所列实体采用的规则、程序和措施符合《政府采购协议》的各项规定，这样可以促进我国政府采购法律制度的尽快完善并与国际接轨。另外，通过协议的透明度条款，我国政府可以全面了解学习其他缔约方的先进经验，为进一步健全我国政府采购法律制度和实际运作体系提供有益借鉴。与此同时，为了在加入GPA后获取更多的国际利益，防止因为加入GPA带来的种种风险，将推动我国政府尽快解决当前政府采购中的种种问题。

二、国有企业纳入GPA的解决思路及具体建议

（一）两法合并，将国有企业纳入我国政府采购制度范围。国际上，无论是《政府采购协议》，还是各国国内政府采购立法，大多将国有企业纳入政府采购范围。2002年我国《政府采购法》颁布时，政府采购作为新制度，没有将国有企业纳入政府采购主体范围。但时至今日，《政府采购法》实行已逾10年，各方面已较之前更为成熟，可以尝试首先将国有企业纳入《政府采购法》采购人范围，使之与《招投标法》相统一，为与GPA接轨打下基础。当然并不是将所有的国有企业都纳入，应符合一定的条件要求。一是符合“使用财政性资金”的条件。《政府采购法》第二条规定，政府采购须满足“使用财政性资金”的条件，但“财政性资金”包括哪些内容，现行法律却没有明确规定。目前可以将“财政性资金”理解为财政预算资金。二是符合国有企业公益性（公共服务性）的条件。具有公益性的国有企业的主要目标不是追求利润最大化，而是为了实现国家的公共服务目标。这类国有企业与人民利益息息相关，其物资采购应严格遵照《政府采购法》。三是符合垄断性即非竞争性的条件。垄断企业按其形成可分为：按规模经济要求形成的垄断企业（如钢铁、汽车和重型机械等重工业）；按自然垄断性行业发展要求形成的垄断企业（如电力、电话、自来水、天然气以及公共运输等行业）；由于保护专利的需要形成的垄断企业。其中，自然垄断性企业应纳入政府采购主体范畴。

（二）完善我国国内立法，使之与GPA相衔接。《政府采购协议》虽然只是诸边协议，但对缔约方国内有关政府采购的立法和措施提出了明确的要求。为此，各国确定开放政府采购市场后，应首先采取积极措施，修正国内现行有关政府采购立法，并制定新的法律法规，以符合国际政府采购规则的基本要求，在减少摩擦的同时，使本国通过保护政府采购市场从而保护本国经济的做法“合法化”。目前，我国《政府采购法》与GPA对于划定采购人范畴的标准不一。GPA的采购人标准是“政府影响或政府控制”，将受到政府控制和影响的国有企业或国家投资的企业也包含在内。而我国的标准主要是单位成立条件，包括国家机关、事业单位、团体组织，这一规定将所有的企业无论私有企业还是国有企业都排除在外。目前，应修改完善我国关于政府采购人的划定标准，可以以国有企业纳入国内政府采购制度的三个条件为标准，即使用财政性资金、公益性、垄断性，因为这正好符合GPA协议“政府影响或政府控制”标准。在此基础上，修改《政府采购法》，将部分符合条件的国有企业纳入《政府采购法》中，使我国《政府采购法》与GPA协议相统一。

（三）国有企业纳入GPA采购实体的范围和纳入次序

1.排除国家参股企业和隶属企业。目前国际上对于政府采购主体规定最为明确的是《欧盟政府采购指令》，其规定所有因一定方式取得“国家特权或专有权”的企业都要受政府采购法的调整。如此严格的规定将大部分的国有企业和一部分“享有特权”的隶属企业都纳入了政府采购的范围。这对于我国来说，显然太过于苛刻，我国的市场开放程度远不及欧盟国家，很难有完全摆脱“国家特权和专有权”的“国有企业”。因此在程度的控制上，可以先排除国有企业的隶属企业和国家参股企业。

2.利用各种例外规定保护国有企业。在GPA谈判中，各国都通过例外规定进行规避全部适用政府采购协议，以保护本国国内市场。我国更应好好利用各种例外规定。（1）通过报价清单例外规定（一般例外）保护国内企业。“一般例外”（General Exceptions）是狭义的WTO例外条款，是WTO众多例外条款中少数几项被明确以“例外”名称的。我国在加入GPA后，可以根据协议的例外条款对国内产品实行优先的政府采购政策，从而避免在市场开放期间国内企业市场份额大量损失，确保国内企业在冲击中顺利过渡及在国外政府采购市场取得竞争优势。（2）通过对发展中国家的例外保护国内企业。GPA成员国主要是发达国家，因此被称为“富人俱乐部”，发达国家政府采购市场开放早，很多国内项目如工程项目所剩不多，而发展中国家是一个全新的市场，这就造成采购需求的不对称性，而且发展中国家经济相对落后，国内民族企业和中小企业国际竞争力较弱。《政府采购协议》规定各缔约方实施和执行协议时，要切实考虑到发展中国家尤其是最不发达国家的特殊情况，给予必要的豁免和支持，这主要包括：国民待遇例外；发达国家成员给发展中国家成员提供的援助；发达国家在制定政府采购的有关法律和承诺清单时，要便利于发展中国家成员进口的增加；成员在实施该协定时，要特别考虑发展中国家成员，尤其是最不发达国家的发展、财政和贸易的需要等。我国应充分利用GPA对发展中国家的例外来保护国内企业。（3）通过国家安全例外保护国内企业。GPA协议明确规定了国际政府采购中的安全例外，即缔约方为安全考虑而非贸易歧视的原因只能采购本国物品时，可以不承担GPA义务。是否会泄露秘密、危及国家安全的判断权在采购方，这就为一国采购时保护本国国内企业留下机会。（4）通过GPA新增的环保条款及对发展中国家的环境给予特别考虑条款保护国内企业。2007版GPA和授予合同的评估标准中都增加了缔约方应对发展中国家的环境给予特别的考虑。环境保护将成为政府采购中合法的新壁垒，我国加入GPA的谈判工作中，应充分运用环境保护这个绿色壁垒保护国内产业，控制政府采购市场开放度。

3.国有企业纳入GPA的次序考量。我国应在借鉴GPA成员经验的基础上，充分运用对发展中国家特殊与差别待遇的规定，在其他缔约方允许的前提下，按照时间表实施过渡期内的过渡性措施，依据经济发展水平和产业政策需要，依次将我国国有企业纳入GPA。（1）未来三至五年，首先开放部分中央企业。我国的国有企业包括中央控制的国有企业和地方政府控制的国有企业。在前三次我们提交出价清单时，欧美各国虽然坚称清单在国有企业纳入方面需要改进，但主要针对的是“央企”。因此，在这个程度上我们可以先排除地方国有企业的纳入，着重考虑少量央企，主要是从事重点公共职能部分的企业，如电力、水利、城市交通等领域。（2）未来五至十年，适度开放有一定竞争优势的国企。国有企业纳入GPA要考虑的重要原因之一是这部分企业享有的“特权”会影响市场的公平竞争。那么如果在市场上还存在可以与之抗衡的竞争对手，那就没有必要纳入GPA清单，比如日本就将有竞争性压力的行业排除。我国也应借鉴相关经验，将一部分有竞争力的企业排除在外，将另一部分适度开放。适度开放的国有企业应该是能够与跨国公司相抗衡并能抵御外资入侵的行业和部门，如计算机硬件、办公设备、纺织及其他劳动密集型产业。对我国比较重要而又竞争力不强的一些产业和领域，如机电、化工、信息产业、汽车等资本、技术密集型产业以及服务行业，则应被排除在外，以提供政策上的缓冲期，待条件成熟后再逐步与国际政府采购市场接轨。（3）条件完全成熟后再考虑开放地方国有企业。观察各国GPA报价清单，各缔约国关于开放国有企业采购实体的范围并没有统一标准，开放国有企业与否是一个国家的主权问题。一国国有企业是否开放、开放领域及开放程度等，是加入国基于自身利益衡量而取舍的，是双方谈判的结果。我国应抓住谈判时机，在首先开放部分承担公共职能的央企和有一定竞争力的国企后，在适当时机放开地方国有企业，但要充分利用GPA的例外规定和对发展中国家的优惠待遇，对国内企业尤其是中小企业进行保护。

责任编辑 张蕊