政府购买服务是政府将自身需要的或者自身承担的为社会发展和社会公众提供所需的公共服务，依托市场，委托给符合一定条件的服务供应方，并根据双方签订的委托代理合同，由服务供应方提供服务，政府按照合同履行情况支付费用的服务获取方式。作为近年来引入国内的一种新型的政府获取服务的方式，政府购买服务是促进政府职能由管理型向服务型转变和理顺政府市场间关系，使市场在资源配置中起决定性作用和提高财政资金的使用效益的有效途径。然而，作为一项较新的尝试，政府购买服务同时也面临着诸如合同契约难以完备、道德风险较难控制、容易导致形式主义或寻租行为、增加政府提供服务的交易成本、服务提供质量和效益难以衡量等一系列问题。因此，强化政府购买服务财政资金的预算绩效管理，健全政府购买服务绩效评价机制，是政府购买服务顺利推行的重要保障。

一、建立分类评价的政府购买服务绩效评价体系

从购买服务的需求对象看，政府购买服务的最终使用和受益对象不尽相同，既可以是政府购买自身所需服务，如政府聘用第三方开展审计、监督等，也可以是受益人范围明确的服务，如政府购买的医疗服务、非基础性教育服务等，还可以是社会公众广泛受益但具体受益人不明确的服务，如政府购买的市政服务、社会治安管理服务等。因此，统一的评价模式难以有效评价各种不同需求类型的政府购买服务，建立有所侧重的分类评价模式就显得尤为必要。

对于政府购买自身所需服务的绩效评价，重点应放在评价政府与第三方所签订合约的完备性上，从而建立起以合约目标为导向的评价机制。指标体系应侧重衡量双方所签订的购买合同是否详尽约定了权利与义务、购买服务的品种、数量、责任、价格，以及合同条款解释和分歧处理等，评价是否存在合约不完备所导致的道德风险的可能性，以确保详尽的合同能够成为双方履约的有效“绩效目标”。

对于政府购买的受益人范围明确的服务，重点应放在以服务对象满意度为主的结果导向上，建立起满意度导向的结果评价机制。考虑到政府购买服务与购买产品不同，服务很大程度上欠缺明确的质量标准，服务的最终效果以受益人的偏好和心理主观感受为主。因此，在受益人范围明确的基础上，评价可通过问卷调查、电话调查、入户调查等方式力图反映出受益人的主观偏好和服务带给受益人的效用水平，并汇总反映出大部分受益人的偏好和效用。

对于社会公众广泛受益但具体受益人不明确的服务，重点应放在评价服务供给方的准入条件和过程公平上，建立起以考核准入条件和购买过程为主导的过程评价机制。考虑到此类服务由于受益对象不明确，难以依靠受益人的满意度来评价效益，且服务质量评价难以完备，因此，把好准入关口和过程公平关口的评价显得尤为必要。一方面，对政府购买服务提供方的准入条件进行规范的评价，既要保证服务生产者的资质符合基本条件，也要防止利用准入条件形成进入壁垒和不公平竞争的情况。另一方面，必须注重评价竞争过程的公平与否，确保服务提供方是通过充分的市场竞争报价所选出来的，防止形成新的政府附属企业或者寻租行为发生。

二、建立制度政策评价主导的政府购买服务评价机制

政府购买服务之所以能够提高财政资金的使用效益很大程度上受到政府购买服务模式和具体制度政策的影响。因此，在政府购买服务供给和需求多元化的基础上，政府根据购买服务的目录清单，将购买服务进行分类，做好制度设计，进行政策评价，将是确保政府购买服务高效的重要方式。

首先，对政府直接提供与购买服务的基本模式开展政策和制度评价。传统意义上，政府作为公共服务的供应者也相应承担了生产者的角色。政府购买服务则将政府的供应者和生产者角色进行了有效分离，将原先政府垄断单一生产的方式改为市场提供、多家竞争的机制。同时，政府依然可以作为生产者之一，与其他市场生产者相互竞争，从而提高绩效水平。所以，政策和制度评价可以立足于对比和权衡政府直接提供的成本收益和市场供应者提供的成本收益的高低，从中选择成本收益最优的方式，从而确保政府购买服务以效益为导向，政府以效益优先的方式获得服务。

其次，对政府补贴生产者与政府补贴消费者的模式开展政策和制度评价。传统上，政府购买服务大多数以政府直接支出向生产者购买的方式进行，是一种政府补贴生产者的购买制度。然而，由于政府无法完全掌握服务受益人的偏好、效用等全部信息，因而无法准确与生产者签订完备契约合同。因此，对于受益人范围相对明确的政府购买服务项目，采取政府补贴消费者的凭证制度，让消费者自行在市场中选择服务生产者的方式就显得更有效率。针对不同类型的政府购买服务，开展对政府补贴生产者与补贴消费者两种制度模式进行对比评价，可以从制度上确保政府购买服务的效益。

再次，根据具体项目的特点，对新型政府购买服务的制度模式开展政策评价。例如，与传统政府采购和政府一次性支出购买服务的模式不同，在基础设施建设、市政服务等多个领域出现了合同出租、BOT、PPP公私合作、使用者付费等多种制度模式。因而，在鼓励创新购买模式的同时，积极对新型政府购买服务制度模式进行评价，既可以推广效益更高的制度模式，又可以防止设租、寻租现象以及国有资产流失等问题，通过评价来保护和推广新型政府采购服务的制度模式。

三、建立政府购买服务绩效评价的基础平台

虽然我国财政支出绩效评价工作已有近10年的工作探索和经验积累，但政府购买服务作为一项新的探索性工作，有别于传统政府财政支出的行为方式。政府购买服务的绩效评价工作仍需建立相对专业的支撑平台，包括评价队伍建设、技术支撑等相关基础平台。

首先，政府购买服务是旨在厘清政府和市场间关系，促进市场在资源配置中起决定性作用的一项改革突破。因此，对政府购买服务的绩效评价就必然有别于传统的以政府管理为主导的评价方式，必须建立起一个社会公众、服务生产商、政府等所有利益相关者参与进来的评价队伍平台。通过引入社会公众参与，确保将受益对象满意度作为绩效评价的重要参考；引入服务生产商参与，确保购买服务的竞争过程公平、公正；引入政府参与，确保购买服务的绩效目标既关注短期局部的利益诉求，也涵盖了长期全局性的社会效益，从而不断提高社会公众的参与度和监督能力，为政府购买服务的绩效评价搭建一个利益相关者展示诉求、公平参与的基础平台。

其次，政府购买服务有别于传统的政府采购，也区别于一般的财政支出。因此，政府购买服务的绩效评价也需要搭建起一套与之相配套的包括人才队伍、中介机构和行业专家以及指标体系等要素的技术支撑平台。一方面，目前现有的评价人员素质、水平、人员规模均不能够很好地适应政府购买服务绩效评价的工作要求，尤其是短期内政府购买服务大量推广后，能够熟练运用绩效评价专业知识开展评价的人员队伍、中介队伍和专门领域的专家相对缺乏，由政府购买绩效评价服务对政府购买其他服务开展绩效评价的方式相对有限的情况下，评价队伍缺乏将严重制约评价工作的覆盖范围和有效开展。另一方面，不同政府购买服务项目的评价标准不尽相同。在分类评价的指导思想下，完善政府购买服务的共性指标，建立针对个别政府购买服务项目的个性指标库，完善指标体系建设也必不可少。

责任编辑 张小莉