时间:2020-04-30 作者:路和平 刘菲 (作者单位:财政部社会保障司)
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摘要:
自1935年美国国会制定并颁布社会保障法以来,随着经济政策的不断调整,美国社会保障制度逐渐趋于完善,形成了包括老年、遗属、伤残和医疗保险等在内的庞大的社会保障体系。在这一制度形成与发展的过程中,社会保障信托基金(以下简称信托基金)的投资运作发挥了举足轻重的作用。
一、美国社会保障信托基金简介
美国社会保险主要包括老年、遗属保险(OASI)、伤残保险(DI)、医疗保险(HI)、失业保险以及铁路行业社会保险(目前正不断萎缩)。为加强社会保障基金管理、保证到期支付各项津贴和管理费,1940年1月1日美国建立了第一个社会保障信托基金—OASI信托基金。此后,又在1956年8月和1965年相继建立了DI、HI和补充医疗保险(SMI)信托基金。在上述四项信托基金中,OASI信托基金和DI信托基金的运作最具典型意义,因此本文主要介绍这两项基金(合称OASDI)。
(一)社会保障信托基金的收支构成。根据联邦保险缴费法和自雇者缴费法的规定,社会保障信托基金主要来自雇主、雇员、个体业主缴纳的工薪税(注:也有人译为“社会保障税”)。工薪税自1937年起开征,目前OASI和DI的工新税率分为10.7%、1.7%,其中雇主和雇员各负担一半。1998年(财政年度,...
自1935年美国国会制定并颁布社会保障法以来,随着经济政策的不断调整,美国社会保障制度逐渐趋于完善,形成了包括老年、遗属、伤残和医疗保险等在内的庞大的社会保障体系。在这一制度形成与发展的过程中,社会保障信托基金(以下简称信托基金)的投资运作发挥了举足轻重的作用。
一、美国社会保障信托基金简介
美国社会保险主要包括老年、遗属保险(OASI)、伤残保险(DI)、医疗保险(HI)、失业保险以及铁路行业社会保险(目前正不断萎缩)。为加强社会保障基金管理、保证到期支付各项津贴和管理费,1940年1月1日美国建立了第一个社会保障信托基金—OASI信托基金。此后,又在1956年8月和1965年相继建立了DI、HI和补充医疗保险(SMI)信托基金。在上述四项信托基金中,OASI信托基金和DI信托基金的运作最具典型意义,因此本文主要介绍这两项基金(合称OASDI)。
(一)社会保障信托基金的收支构成。根据联邦保险缴费法和自雇者缴费法的规定,社会保障信托基金主要来自雇主、雇员、个体业主缴纳的工薪税(注:也有人译为“社会保障税”)。工薪税自1937年起开征,目前OASI和DI的工新税率分为10.7%、1.7%,其中雇主和雇员各负担一半。1998年(财政年度,下同)OASDI信托基金的总收入为4786亿美元,其中,工薪税收入为4246亿美元,占当年基金总收入的89%。此外,这两项信托基金的收入来源还包括投资利息和对养老金、伤残金等津贴课征的所得税。投资利息占OASDI基金总收入的9.7%。随着基金结余的增加,投资利息的比重将逐渐升高,预计2006年将达到13.6%。信托基金的支出主要是津贴和管理费。1998年OAS-DI信托基金共支出3792亿美元,其中津贴支付为3718亿美元,占总支出的98%以上,管理费支出36亿美元,占总支出的0.9%。1998年OASDI信托基金的总资产增加993亿美元,达到7302亿美元。信托基金结余按规定全部投资美国政府发行或担保的债券及特种债券。
(二)信托基金的资金流动。美国社会保障信托基金的特点之一是直接在国库内运作。组织收入时,国内税务署将雇主和个体业主按季缴纳的工薪税款缴入国库。国库根据各项社会保险的工薪税率,于每季度的首日将其自动划入相应的信托基金(即“标准化税收转移”)。不作为当期支付的基金资产将投资于次年6月30日到期的特种国债,并同时增加信托基金的利息收入和国库的利息支出。安排支出时,先由社会保障署按月向财政部通告受益人姓名及应得收入,再从信托基金通过国库向受益人支付津贴。
(三)信托基金与联邦预算的关系。从60年代末到80年代中期,OASDI信托基金实行严格的预算内管理,编制联邦预算时,是将信托基金收支与联邦预算的其它项目一并核算的。在著名的格莱姆-鲁德曼-赫龙斯(Gramm-Rudman-Hollongs)赤字消减法案中,判定预算赤字目标是否达到时,OASDI收支也被作为一个因素考虑在内。自1986年起,OASDI信托基金从统一预算中分离出来,实行预算外管理,目的在于分清OASDI信托基金账户与其它联邦账户各自的赤字或盈余,以及OASDI信托基金与国库资金各自的投资交易情况。这样,美国的预算赤字也相应有两个口径:一是预算内赤字,二是预算内外加总后的赤字,后者为美国政府对外公布的赤字。由于衡量联邦总预算状况时是将OASDI信托基金收支考虑在内的,因此,无论是预算内管理还是预算外管理,OASDI信托基金的收支状况对联邦总预算的平衡都起着十分重要的作用。不过,由于信托基金与国库间的资金划转,如支付基金投资利息等,都只是联邦预算账户内部的资金往来,因此,OASDI信托基金购买的特种国债的利率高低和利息多少均不会影响联邦总预算的平衡。
然而,信托基金与国库资金之间的内部划转关系并不意味着对经济运行就没有影响。当联邦总预算使用信托基金的盈余实现平衡时,虽然公众持有的国债数量并未改变,但国债总额却随信托基金国债投资数量的增加而扩大了。这一增加对私营经济不会造成直接或即期的影响,因为这只是联邦政府内部的账务处理。但当信托基金支大于收,为满足支付需要而提前兑付所购国债时,无疑会加大联邦总预算的支出压力,从而对经济产生直接的影响——增加一般性税收收入、削减政府公共开支和向公众借款。因此,OASDI信托基金的收支及投资状况对联邦总预算的平衡十分重要。
二、社会保障信托基金的投资
80年代以前,老年、遗属保险和伤残保险采用现收现付制筹集资金,积累很少,一般不超过GNP的2%(在积累最多的50年代初也仅为GNP的5%),不到联邦债务总额的5%,投资利息只占总收入的一小部分,因此信托基金的资产投资并不重要。1983年以来转而实行部分积累制,随着工薪税率提高和对津贴收入开征所得税,基金结余不断扩大。1998年OASDI信托基金结余的资产高达7302亿美元。因此,对如此庞大的基金资产进行投资已成为美国社会保障基金管理的重要任务。根据社会保障法案的规定,美国在建立信托基金的同时,还成立了社会保障信托基金管理委员会,该委员会挂靠财政部,由6位委员组成,即财政部长、劳动部长、卫生和人力服务部长、社会保障总署署长以及两位由总统提名并经参议院确认的公众代表,财政部长出任执行董事。该委员会主要负责社会保障基金收支状况的评估、投资方向的宏观决策和管理等工作,每年向国会报告社会保障资金收支状况,提出加强管理的建议,并对各项信托基金进行监督管理。
(一)特种国债的内涵。根据社会保障法案,信托基金资产只能投资美国政府发行的债券或由美国政府对其本金和利息担保的债券。在1960年以前,法律一般要求信托基金优先购买能上市流通的国债,既可按发行价购入新债券,也可按市场价购入已发行的债券。但是,由于购买可流通债券被视为对资本市场的潜在干扰,为保证信托基金资产的保值增值,美国政府还规定:信托基金也可投资政府发行的“特种国债”。这些债券可能是短期的“债务凭证”(简称为CI’s),也可能是中长期国债。在实际执行中,信托基金的大部分投资都用于购买特种国债。1960年以后法律规定,除非执行董事认为购买可流通债券对公众有益,信托基金必须购买特种国债。由于购买可流通债券受到许多限制,1980年后信托基金很少再进行这种投资。与一般国债相比,特种国债具有以下特点:
1.利率为美国政府长期债券的市场平均收益率。最初,特种国债实行固定利率,该利率高于可流通联邦政府债券的利率;1939年法律对此进行了修改,特种国债的利率接近所有政府债券的平均票面利率;1956年再次修改后,利率按政府长期债券的票面利率计算;1960年后采用新的市场收益率计算公式并一直沿用至今。按照这一公式,特种国债的利率等于所有已发行、可流通、4年后到期或兑付的美国政府债券的市场平均收益率。按市场平均收益率得到的利率通常按一个百分点的1/8进行舍位平衡。一般情况下,这种债券每年6月30日和12月31日付息,必要时可在提前兑付时付息。
2.期限结构按信托基金的支付需要设定。最初,法律对债券期限没有明确规定,为使票面利率计算公式与私人投资者的市场收益更加吻合,40年代规定特种国债期限为1年(即为短期债券)。但随着情况的改变,为满足各年度支付需要,1960年实行了新的规定,要求特种国债的到期日尽可能均匀分布于次年至此后15年之间,到期日一般为6月30日。
3.是一种可转换债券。从国库中划入信托基金的收入按规定应投资于次年6月30日到期的短期特种国债,即所谓债务凭证(CI’s)。6月30日到期不需兑现的债务凭证和所有其它特种国债被“滚动”使用,转向投资中长期特种国债。
4.可根据需要在到期前提前兑付。由于信托基金收入由国库划入后立即用于投资,因此每月必须提前兑付部分将于次年6月30日到期的特种国债以支付津贴和管理费开支。与其他债券不同的是,特种国债在到期前的任何时候均可按面值加应付利息予以兑付。信托基金通常按到期日顺序从最早到期的开始提前兑付;如到期日相同,则按利率顺序从利率最低的开始兑付。
5.不必出具票据,只是内部转账。购买特种国债并没有相应的票据,而是由信托基金将款项划入国库。信托基金投资利息的增加对应国库资金利息支出的等额增加,因此特种国债定期支付的利息实际上就是信托基金与国库资金之间的内部转账,特种国债提前兑付时,资金计入国库,并按期将津贴支付给受益人。
6.不可上市流通。为避免信托基金在公开市场上大量购买或抛售可流通政府债券而导致市场混乱,美国政府规定信托基金购买的特种国债不可上市流通。
7.具有明显的安全性。由于特种国债的利率根据所有已发行、可流通、4年后到期或兑付的美国债券的市场平均收益率计算,期限均匀分布于1—15年间,并可根据需要按面值提前兑付,在美国人看来,这是一种最安全的投资工具。
(二)信托基金投资于特种国债的依据。美国社会保障信托基金主要投资于特种国债的作法是实践发展的结果。最初社会保障法案对信托基金的投资原则并未作出明确规定。但在过去近60年的监管实践中,逐渐形成了信托基金的四项投资原则。
1.不干预私营经济。美国是一个典型的市场经济国家,奉行经济自由主义,提倡政府少干预私营企业的自主运作。如果巨额信托基金投资普通公司债券或股票,必然干预经济资源的有效配置,直接影响私营经济运行,甚至引发股市的大幅动荡,同时可能造成政府操纵市场,这显然有悖于美国的基本经济原则。为此,政府采取不可上市流通的特种国债作为信托基金的主要投资工具,可以避免因信托基金在公开市场上购买或抛售大量流通性政府债券,和美国政府干预联邦储备的公开市场运作而导致市场混乱。
2.只投资最具安全性的金融工具。法律要求信托基金只能投资“美国政府债券或由政府对本金和利息提供担保的债券”,从而可以最大限度地防范因失误而使投资的本金或利息遭受损失。信托基金购买可流通政府债券时,若不是为满足支付需要一般均不提前兑付以免承担由市场波动造成的一些风险损失。但是,多年来由于在实际操作中都是将绝大部分信托基金资产投资于特种国债,因为特种国债可按面值购买,并在任何时候按面值加应计利息提前兑付,这样就完全地规避了本金损失风险,从而成为最为安全的投资工具。
3.在信托基金和国库的资金往来上保持中立。信托基金投资政策遵循中立原则意味着信托基金与其他联邦账户在资金往来中既不处于优势也不处于劣势,即当信托基金投资国债时,投资交易的结果与审慎的私人投资者投资国债的结果是相似的。中立原则主要通过以下几个方面体现;一是虽然特种国债交易全部在联邦政府内部完成,没有自动实现“合理”收益率的市场力量,但是其利率并不是由决策者随意确定,而是按市场平均收益率计算,从而保证了信托基金与其他私人投资的市场收益不致产生过大差距,不致因利率的高低影响信托基金与国库其他账户资金的往来关系;二是现行政策规定特种国债期限按支付需要均匀分布于1—15年期间,各种期限的特种国债的利率均按市场收益率计算,使特种国债与资本市场上的其他投资人一样承受经济和市场波动的影响;三是特种国债可按面值提前兑付,一般每月根据支付需要兑付部分短期特种国债,信托基金面临严重入不敷出时可提前兑付长期特种国债,但不可为了营利目的提前兑付,从而也保证了信托基金与其他国库资金的平等地位。
4.最低限度或非积极的管理和投资决策。遵循最低限度管理原则出于两个原因。首先,积极管理采取的行动必然使信托基金投资的潜在收益最大化,进而承担一定的风险,违背安全和中立原则。其次,财政部长是信托基金管理委员会的执行董事,他对基金投资实行积极管理可能会对国库造成不利影响,如投资失败则对信托基金造成不利影响,显然都有违公众利益。此外,按照信托基金管理委员会的规定,执行董事无权决定投资联邦国债以外的其它金融工具、无权决定特种国债的利率、无权选择将基金的资产不用来投资,但可以决定投资何种期限的债券并根据基金本身的需要选择债券的期限,这些固定的管理规程也有助于对信托基金实施最低限度的管理。
(三)信托基金投资的特点。从以上分析可看出,美国社会保障信托基金投资具有四个鲜明的特点:
1.明显的强制性。美国社会保障法规定社会保障基金结余全部投资政府债券或由政府提供本息担保的债券。基金投资方向受到严格限制,根本目的在于保证投资的安全性,确保基金的保值增值。
2.投资条件比较优惠、公平。信托基金购买的特种国债虽然不可上市流通,但按美国政府长期债券的市场平均收益率计算利率,使基金投资收益相当于自由的审慎私人投资者的投资收益,最大限度地接近于市场的平均收益,从投资条件上来说是相当优惠的。当然,在市场出现巨大波动时,按市场平均收益率计算的特种国债也必然受到影响,对其他的市场参与者来说,这也是比较公平和易于接受的。
3.较大的流动性。信托基金投资的特种国债,期限均匀分布于1—15年间。为满足支付需要,信托基金可在任何时候按面值提前兑付短期国债,如遇严重的收不抵支,还可提前兑付中长期国债,这使信托基金投资在遵循安全性、收益性原则的同时,也保持了较强的短期流动性。
4.投资科学化、管理民主化。基金投资由信托基金管理委员会负责。该委员会每年对基金的收支进行长短期精算预测,作为今后投资的依据。同时,各环节的投资决策也都由该委员会按法律法规共同形成,而不是任何人的个人意志。
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