在美国,以老年、遗属和伤残保险(OASDI)为主的社会保障信托基金构成了美国政府基本社会保险体系的重要组成部分。根据1935年社会保障法的规定,社保信托基金由各主管部门专家组成的投资管理委员会进行管理,财政部作为执行受托人按照既定的规程具体负责社保信托基金的投资操作。由于社保信托基金直接在国库内运作,并且其盈余须全部投资于国债,因此信托基金的收支和联邦预算以及政府债务间都产生了十分密切的关系。
一、OASDI信托基金盈余全部用于弥补联邦财政赤字
在美国,从60年代末到1986年以前,OASDI信托基金实行预算内管理,计算联邦赤字或盈余时,信托基金收支与联邦预算的其他项目一并计算。1986年后,信托基金从联邦统一预算中分离出来,进行预算外管理,目的是使OASDI信托基金与财政预算的其他项目的资金活动分离开来,分清各自账户的赤字或盈余,并对信托基金的收支和投资活动进行专门管理。但不论信托基金是在联邦预算内还是预算外管理,联邦总体预算的赤字或盈余并不会因此而受到影响,因为美国政府向外公布的赤字是预算内外加总之后的赤字,是将OASDI信托基金收支考虑在内的。因此,可以说作为预算外收入的信托基金盈余弥补了联邦财政预算内项目的赤字。
目前,OASDI信托基金已经构成了美国联邦预算外收入的主要部分,以1996财年为例,当年信托基金收支相抵后的盈余660亿美元,全部用于弥补财政赤字,加上10亿美元的邮政服务盈余,预算外盈余共计670亿美元,与1743亿美元的预算内一般项目的赤字相抵后,形成了政府对外公布的1073亿美元联邦财政赤字。此外,美国政府提出将于2002年达到实行预算盈余320亿美元的目标,也主要依靠OASDI信托基金的较大结余来实现,即以近1200亿美元的信托基金盈余冲销预算内880亿美元的赤字。因此,美国政府提出的平衡预算并不意味着预算内没有赤字,只能说是信托基金的盈余足以平衡财政预算内账户的赤字,届时联邦预算内一般账户将从信托基金账户中融资,而不需要向公众借款了(不考虑历年政府债务余额部分的借新还旧)。
二、OASDI信托基金结余弥补财政预算内赤字的方式是全部投资于财政部专门设计的特别国债
根据1935年《社会保障法》以及相关的一些法规条例的规定,财政部作为社保信托基金管理委员会中的执行受托人,全权负责基金资产的投资。信托基金收入一经到账,必须立即投资于次年6月30日到期的短期债务凭证,如果信托基金的收入持续大于支出,则在次年6月30日之后,到期的短期债务凭证和其他特别国债将转为1—15年期限的特别国债或短期债务凭证。社保信托基金投资的特别国债具有以下特征:
1.特别国债可以在到期前任何时间以面值加上应计利息提前兑现。提前兑现必须遵循以下规定:
(1)只有在信托基金用于支付社会保险项目支出时,才能提前兑现。不能为获取更高(或更低)的利率提前兑现并进行再投资,也不能为任何与保险项目支出无关的目的提前兑现。
(2)当支付保险津贴时,特种债券通常按到期日的顺序兑取,从最先到期的债券开始;相同期限的特种债券则按利率顺序兑取,从最低利率的债券开始。如果有特种债券可以兑现,上市债券不能提前兑现。事实上每个月都要兑取特种债券以支付保险项目,因为所有的信托基金收入都立刻进行了投资。
2.利率等于美国长期国债的平均市场利率。特种债券的利率等于所有发行在外的距到期或赎回期在4年以上的可上市美国国债的市场收益率的平均数。特别债券的利息半年支付一次,利息支付日为每年6月30日和12月31日,或在提前兑取时付息。
3.特种债券具有与信托基金的需求相符的固定的期限。信托基金所投资的特种债券的到期日尽可能平均地分散在未来的1到15年间,到期日均为6月30日。同时还要求信托基金的收入必须立即投资短期特种债券,即于下一个6月30日到期的短期债务凭证。
三、信托基金持有的特别国债计入政府债务总余额中
由于信托基金本身代表着政府对社会成员保险支付的承诺,是政府承担的一种隐性负债;并且当信托基金入不敷出、必须兑现其持有的特别国债时,财政预算内账户必然向信托基金账户划拨款项以偿还债务。基于这些原因,社保信托基金持有的特别国债是要计入联邦政府债务总余额中的,同时必须服从国会对后者的限制。也就是说,当现有的政府债务余额已经达到了国会设置的最高限额后,即使信托基金有盈余,财政部也不能向它发行新的特别国债,只有当财政部兑现了部分已有的债务之后,才能在既定的最高债务余额之内向它发行新债。因此,即使当联邦总体预算实现平衡时,信托基金对政府债券的投资也会增加已发行的联邦政府债务总量。由于总体预算平衡是在信托基金盈余同联邦预算内账户赤字持平时实现的,政府无须再向公众借款,公众持有的政府债券总量也将保持不变,但联邦政府债务总额却随着向信托基金新发行的国债的增加而增加了。
目前,在美国政府债务余额的统计表中,由社保信托基金持有的特别国债被形象地称为“政府账户债务”,至1997年9月30日,美国联邦政府债务余额54131亿美元,其中政府账户债务余额16085亿美元,占了近1/3。
四、关于特别国债利息收入的处理
特别国债或者政府账户债务产生的利息,通过联邦账户之间的内部划转,进一步结转到政府账户债务总额中,列入财政收入科目。所以在财政支出科目中的“净利息支出”,仅指公共债务利息。由于信托基金持有的特别国债的利息支付只是联邦账户间的划转,即当支付利息时,信托基金账户利息收入的增加一定对应着预算内账户利息支出的增加,因此利息支付本身不影响联邦财政收入总额,也不会影响联邦总体赤字水平。但利息支付却相应增加了信托基金资产,或者说是增加了政府账户的债务总额,从而使公布的政府债务总余额扩大。