一、我国税收征管现状分析
经过多年摸索,我国税收征管模式从80年代的“征、管、查”三分离发展到90年代初的“纳税申报、税务代理、税务稽查”三位一体,再到1994年税制改革确立新的税收征管模式:以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查,税收征管逐步朝规范化、现代化、系统化的方向迈进。然而,我国税收征管水平仍然较低,在实际征管过程中存在诸多不尽人意的地方。
一般说来,决定一国税收征管水平高低的因素主要有两方面:一是税务当局本身的条件,包括“硬件”和“软件”两部分,“硬件”即指税收征管手段,“软件”是指税收征管制度以及相关的司法支持;二是纳税人的条件,包括纳税人的主观纳税意识和客观的财务核算水平。从目前的情况看,我国上述两方面的条件都存在缺陷,主要表现在:第一,税收征管制度不完善,同时缺乏有力的司法支持,约束软化,由此导致税收征管无法可依或有法不依现象的普遍存在。第二,税收征管手段落后,计算机等现代化的征管工具使用不熟练,绝大部分工作仍由手工完成,造成税收征管成本高,效率低,稽查难。第三,纳税人主观上纳税意识较差,客观上财务会计核算水平较低,使得较复杂的纳税资料不易获得,同时偷税现象严重。
二、税收征管改革的原则
根据我国的国情和税收征管现状,税收征管改革起码应立足于以下两个目标:一是改善纳税人的依法纳税意识;二是提高税款的计算、审核和征收效率。在这样的目标指引下,我国税收征管改革应遵循以下原则:
1.简化税制以提高税收征管效率和降低税收征管成本。经验表明,一个使税收征管弱化的重要因素是税收法律及程序的过分复杂。复杂的税收法律及程序,会使纳税人想要偷税更容易,也使税务审计发生困难,使税收核定及稽征发生困难。如果税制具有税种不多、税率档次少、免税范围有限、税基广等特点,则税收征管成本就较低,征管效率会提高。
2.鼓励自觉守法以提高纳税人的纳税意识。可以说,实现自觉守法是税收征管的终极目标。催促欠税,惩罚偷税可在一定程度上促使纳税人守法,但这些都不是税收征管的主要目标。税收征管应该成为一门艺术,即在对纳税人的服务和强制执行税法之间实现一种恰到好处的平衡,来实现自觉遵章纳税。鼓励自觉守法,必须铲除守法障碍(如税法过于复杂化、征管人员廉正作风和专业化水平低下等)和采取计划周密的预防措施(如制订税收预提计划、让纳税人知道税务机关能凭借有关数据查出偷税行为等)。同时,自觉守法离不开自核自缴制度,税务机关经常为纳税人提供确切的信息和热情的鼓励,纳税人便大有可能自觉进行自行计算、申报、缴纳税款。自觉守法和自核自缴是现代税收征管的基础。
三、税收征管改革的建议
现存税收征管制度中的大多数问题是由于技术和程序上的不完善引起的,税收征管改革可从以下方面着手。
1.强化税务登记。税务部门应建立起系统的税务档案,使资料的存取更为方便。系统的税务档案也有助于识别偷税者及未进入系统的潜在纳税人。尤其是我国目前正处在经济转轨时期,存在着大量的地下经济行为,税务机关必须将这些不正规的经济行为纳入税务征管网络,通过对已登记纳税人的检查,来发现未登记的供应商和客户,必要时,甚至可以逐户进行检查。
2.从手工操作转变为计算机化,对税务人员进行计算机操作培训。电脑化是税收征管现代化的一个基本因素,税收电脑化可以提高处理申报和纳税的能力,改进编制统计表和改进收入预测等。要使税收征管有效地实现其职能,就必须跟上银行、贸易、通讯等主要经济部门电脑化的步伐,完善的收入会计和纳税人监控制度,有赖于税务机关与银行日常记录的协调一致。如果纳税处理系统不能提供可靠资料,对纳税人是否守法就无法监督,银行推迟划转税款到国库也无从发现。在税收电脑化进程中,必须确保计算机技术和关键程序的同步发展,以避免无效程序的编入。经验表明,维持一定程度自行设计的计算机系统,对税收征管改革是相当重要的。因此,计算机部门应成为税收征管的一个附属机构,而不是也负责对其他公共部门提供计算机服务的另一政府机构。
3.对纳税人服务和税法宣传。一个良好的纳税人服务体系和经过精心筹划而有目标的税法宣传活动,对提高纳税人的纳税意识至关重要。税务机关向纳税人提供礼貌,公正和快捷的服务是必要的,如制作简明易懂的申报表格和设置接待站等,使纳税人能够了解纳税义务信息。对纳税人服务的最主要目标是:宣传税法,向他们说清义务和责任。宣传方法应该通俗简明,达到即使没受多少教育的纳税人也能够理解。
4.加大处罚力度。良好的处罚制度是强制执法的必不可少的因素。对作为征管组成部分的处罚制度,应特别注意促进纳税人自觉守法,不可一味追求严惩,而影响那些可望最终成为守法纳税人的积极性。良好的处罚制度应坚持:处罚及时,处罚方法简便,罚款适度。
5.税务机关应有适当的自主权。一般说来,税务机关的自主权越大,为实现税收征管现代化而对征管程序进行改革的灵活性也越大。许多国家的经验表明,只有机构有相对自主权时,税收征管改革才易于实行,反之,审批权、认可权、人员配置权等都从属于其它政府机构的税务机关很难实施税收征管改革。同时,自主权必须伴以责任感。促进责任感的要点是建立一个税务官员必须遵守的行为准则,以及执行准则的内部规章制度。