时间:2020-04-30 作者:岳连宏 张建华 (作者单位:山东省荣成市委办公室)
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摘要:
近几年,为了规范和减轻农民负担,各级出台了不少政策措施,做了大量工作,但一些地方农民负担过重及其引发的种种矛盾和纠纷不但没有被扼止,反而呈上升态势。减轻农民负担问题为什么屡解不决,屡禁难止?我们认为,根本原因是农民负担本身的政策规定不尽合理。重新审视现行农民负担政策,积极探索适合现阶段农村工作的新途径已成当务之急。
一、改革现行农民负担办法的必要性
我国现行的农民负担办法主要是依据国务院1991年12月发布的《农民承担费用和劳务管理条例》,将农民承担的费用明确为三项提留(公积金、公益金、管理费)和五项统筹(乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路),规定:农民缴纳的村提留和乡统筹费,以乡为单位(后明确为村)……不得超过上年农民人均纯收入的5%。这个办法比之过去,收费项目明晰了,且限定了一个5%的控制比例,对于规范和减轻农民负担起了很大作用。但我们在调查中发现,由于这个办法本身存在诸多不合理性,实际操作起来难度很大,“减负”的主观愿望与实际效果很难达到统一。
这个“难”,首先体现在“农民人均纯收入”是一个定义模糊、很难准确计算的指标。其一,概念含混不清。究竟应使用农...
近几年,为了规范和减轻农民负担,各级出台了不少政策措施,做了大量工作,但一些地方农民负担过重及其引发的种种矛盾和纠纷不但没有被扼止,反而呈上升态势。减轻农民负担问题为什么屡解不决,屡禁难止?我们认为,根本原因是农民负担本身的政策规定不尽合理。重新审视现行农民负担政策,积极探索适合现阶段农村工作的新途径已成当务之急。
一、改革现行农民负担办法的必要性
我国现行的农民负担办法主要是依据国务院1991年12月发布的《农民承担费用和劳务管理条例》,将农民承担的费用明确为三项提留(公积金、公益金、管理费)和五项统筹(乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路),规定:农民缴纳的村提留和乡统筹费,以乡为单位(后明确为村)……不得超过上年农民人均纯收入的5%。这个办法比之过去,收费项目明晰了,且限定了一个5%的控制比例,对于规范和减轻农民负担起了很大作用。但我们在调查中发现,由于这个办法本身存在诸多不合理性,实际操作起来难度很大,“减负”的主观愿望与实际效果很难达到统一。
这个“难”,首先体现在“农民人均纯收入”是一个定义模糊、很难准确计算的指标。其一,概念含混不清。究竟应使用农民人均生产性纯收入还是全部纯收入做计提依据,没有明确的政策规定。其二,数据来源不统一。统计部门和农业经营管理部门两个机构同时进行农民人均纯收入指标测算,由于所采用的计算方法和获取基础数据的渠道不同,测算结果往往大相径庭,导致呈报上级对外公布的数据与实际操作中用来计算“三提五统”的数据不一致,由此造成了农民群众的误解和不信任。其三,难以准确计算。依照现行政策,计算农民人均纯收入一般采用扣除法,即以村为单位,用农村经济总收入减去各项费用、税金、上缴款项和各项基金,再除以人口数而得出的。但由于农村创收渠道增多,以村为单位的农村经济总收入统计非常困难。特别是农民家庭经营收入乡镇和村基本无法控制,测算中往往存有较大人为的“水分”,农民很难接受。农民人均纯收入这个基础性指标不实,5%的控制比例就变得没有实际意义了。
退一步说,即使农民人均纯收入指标能够计算准确,5%的限额比例也控制得非常严格,仍然难以解决部分农民尤其是低收入农户负担过重的问题。因为现行负担办法以全村农民人均纯收入为计提依据,没有体现同一村庄不同收入层次农户负担的差别,其结果是收入越高的农户负担相对越轻,收入越低的农户负担反而越重。这样即使总量控制在5%以下,但具体到每家每户特别是一些低收入户,其负担往往大大超过5%。如江苏省对32个县的调查,虽然没有一个村农民负担超过5%的限额,但80%以上的村却有四成收入在村平均线以下的农户负担超过5%,其中部分接近10%。又如山东省荣成市崂山镇二疃村1996年农民人均纯收入3000元,按5%的控制比例,人均缴纳“三提五统”不得突破150元。该村实际人均缴纳132元,占上年人均纯收入的4.4%。该村收入排前10名的户人均纯收入5554元,收入排后10名的户人均纯收入1249元。同是缴纳132元的三提五统款,富户只占其实际收入的2.4%,贫户却占了实际收入的10.6%。这种负担的反差与各级制订农民负担政策的初衷显然是不一致的。
要改变这种局面,有必要对现行的负担办法进行改革,将农民负担由“费”改成“税”比较可行。
二、农民负担“费”改“税”的主要内容和前提条件
农民负担由“费”改为“税”,就是根据现实情况,逐步取消向农民收取三提五统费,实行市场经济条件下的公平税赋。具体办法为:
(1)废除向农民收取“三提五统”费的政策,改为征收农业税和收取其它资产(资源)租金、承包费。
(2)对“常年产量”这一农业税测算基数据实进行调整,不再按40年前测定的“常年产量”计税,改为按近10年的粮食平均产量计税,税率原则上不提高。
(3)按调整后的“常年产量”计征农业税,税额可比原来提高5倍左右,增加的这部分农业税(约占总量的80%)返还乡和村,余者仍做为地方预算内收入。返还的税款60%左右给乡(镇),用于抵顶原五项统筹款;40%左右给村,用于抵顶原三项提留款,不足的部分用村集体向其它资产(资源)收取的租金和承包费弥补。
(4)对于在本村从事非农产业且不使用村集体财产(资源)和户口在本村但本人不在本村务工经商的这两类人员,根据实际情况收取略高于本村农民人均税赋的公益金,以取得与其他人员“负担”的大致平衡。这两类人员从事其它产业所缴纳的税收也应按一定比例返还乡(镇)和村。
(5)“费”改“税”后,不再由乡(镇)和村负责征收,改由地方税务部门或财政部门负责征收。
上述办法能否行得通,关键看两条。一条是“费”改“税”后原“三提五统”费是否有足够的、合理合法的来源,再一条是是否有利于规范和减轻农民负担。根据我们的调查,对这两个问题的回答都是肯定的。
第一,我国现行农业税征收办法源于国务院1958年颁布实施的《农业税条例》,计算农业税所使用的“常年产量”是40年前所测算核定的数据,比目前实际产量差距太大。以荣成市为例,目前用来计算农业税的常年产量仅为66公斤,而实际1986—1996年十年间全市粮食平均亩产已达324.8公斤,增长了3.9倍。如果按这十年平均产量计算,在保持现有税率不变的情况下,全市每年的农业税收为5915万元(含15%的农业税地方附加),而1996年全市“三提五统”费共4710万元,实征农业税1154.6万元,二者累计为5864.6万元,用新办法征收的农业税正好相当于“三提五统”费和原农业税的总和。
第二,“费”改“税”后,原先意义上的农民负担概念已不存在。调整农业税增缴的税收,既没有违背政策,也没有提高税率,只能说国家把应该收而过去没有收的税款收上来了,而且“税负”与“费负”相比,农民负担并没有加重。以荣成市为例,按原办法收费,每亩耕地的平均费用为5864.6(万元)÷88.9(万亩)=66(元/亩);按新办法收税,每亩耕地的平均税赋为5915(万元)÷88.9(万亩)=66.5(元/亩),二者基本相当。
三、“费”改“税”后二者的比较
一是计算简便,透明度高。原“三提五统”的计算办法和5%的限额比例,是以乡(镇)或村农民人均纯收入为计算依据的,不仅需每年一测算,而且计算繁杂,农民自己不能算,绝大多数也不会算。“费”改“税”后,农民应缴税额的计算公式为:耕地面积×常年产量×粮价×税率=应税额,各项计算数据透明直观,相对稳定,计算起来简便易行,一经确定,可保持几年甚至几十年不变。一年下来,农民自己就能计算出应当承担的税额,有利于实现农民负担的公开化、透明化。
二是有利于实现农村的公平税赋和缩小农民的贫富差别。“费”改“税”后,由过去的“平均负费”变成按占有资源和收入的多少来收税,能够有效避免贫户替富户缴纳一部分负担的不合理现象,有利于通过税收杠杆来缩小贫富差距。仍以荣成市崂山镇二疃村为例,如果用新办法收税,收入排前10位的农户应税额合计为454.8公斤(常年产量)×40.2亩(耕地面积)×1.52元(粮价)×11.72%(税率)×1.15(计入15%的农业税地方附加)=3745.5(元),人均129元,占本村人均纯收入的4.3%,占这10户农民人均纯收入(包括从事其它产业收入)的2.3%;收入排后10位的农户,应税额合计为254公斤(常年产量)×35.2亩(耕地面积)×1.52元(粮价)×11.72%(税率)×1.15(计入15%的农业税地方附加)=1831(元),人均63元,占本村农民人均纯收入的2.1%,占这10户农民人均纯收入(包括从事其它产业收入)的5%,仅占收入前10户人均交税额的1/2。
三是有利于实现农民负担的规范化、法制化。“费改税”后,可以把全国各地农村税赋的标准统一起来,以法律的形式固定下来,从而使农民与国家的经济关系发生了重大变化,由说不清的“费”变成依法纳税,使农民与工人、农业与工商业在承担国家税赋义务上实现了平等。特别是由于“费”改“税”后,不再以农民人均纯收入为计提依据,可以有效遏制农民人均纯收入上的“泡沫”,使农民负担步入规范化、法制化的轨道。
四是有利于调节农村丰欠年三者利益关系。原办法以上年农民人均纯收入为计提依据,当年如有灾情不好调整。“费”改“税”后,一般年景可按常年产量收税,保持税赋的基本稳定;灾荒年可据实收税,具体办法为:重大区域性自然灾害,实行浮动税率制,经省级以上人民政府批准,可适当下调税率,直到为零;属于个别乡(镇)村的小范围重大自然灾害,可由县级财政用税收杠杆进行调节。据统计,我国近10年粮食平均单产比1958年计算农业税的平均常产提高4倍多,按上述浮动税率制收税,除非遇到去年长江、嫩江流域那样的特大洪涝灾害,一般灾荒年仍能基本保证与原“三提五统”相当的资金。
五是便于依法监督和管理。多年来,从中央到地方已形成了一套比较完备的税收征管法律法规体系,“费”改“税”后,马上可以纳入这个体系依法进行征管,从而具有更高的严肃性、规范性和制约力,能够有效遏制过去靠行政手段收费所难以避免的层层加码、乱摊乱收、搭车收费、拒缴拒付等不正常现象,把这类违法违纪现象和各类纠纷压到最低限度。
六是有利于调动各级发展农业的积极性。“费”改“税”后,农业税赋相对比较稳定,且具有法律保障,农民只要交足了税,其余收入都是自己的,有利于调动农民的生产积极性,有利于促进各级把主要精力转到依靠发展农村经济培植税源、增加收入上来。
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