地处东南沿海的对外开放城市宁波,在努力发展外向型经济的同时,十分注重乡镇财政的建设。通过建立乡镇财政目标管理责任制,防止乡镇超越自身财力负债搞建设,达到控制债务规模,使乡镇财政负债额与乡镇经济发展相适应的目的。
1997年,宁波市组织有关部门对全市的乡镇财政状况进行了全面的调查。发现乡镇财政存在预算约束软化,监督管理薄弱,财政赤字日益扩大的问题。一方面表现在财政供养人口不断膨胀,平均每个乡镇财政供养人口达到400余人,仅人员经费就已超过当年可用财力。另一方面表现在非生产性支出增长过快,汽车配置过多,通讯费用过高,接待开支过大,严重侵蚀了财政资金,使乡镇财政赤字日益扩大。到1997年底全市乡镇赤字达到10468万元,赤字面达到38.3%。根据这种情况,宁波市政府要求,从1998年起,乡镇财政必须保持当年收支平衡,并以1997年为基期年,每年要使历年财政赤字额和赤字乡镇数压缩30%以上,到2000年底全部消灭。同时还要求乡镇财政一律不准为企业担保,并及时清理债务。在各级党委、政府的重视和财政部门的努力下,通过完善财政体制、加强财源培育、严格支出管理、统管预算资金、强化考核办法等一系列措施,在确保当年收支平衡的前提下,超额完成了消灭赤字两个1/3的任务。
——制订政策措施,盘活存量资产。慈溪市1997年底财政赤字达到267万元,政府负债1184万元,而当年可用建设资金仅180万元。他们通过盘活存量土地和积压的商住楼,积极引进项目,收到土地征用款400万元,对21套商品房作了抵冲工程款和抵还借款的处理;拍卖闲置滩涂土地承包使用权,取得收入300万元;对企业资产进行评估,界定产权,收回资产款470多万元。
——保既得利益,留新增财力。在财力的分配上,在保持原有既得利益的前提下,乡镇新增的财力,要确保1/2以上的部分留归乡镇。奉化市提出农林特产税超过1997年实绩部分的80%,城建税的70%部分作为乡镇级收入。江北区将税源相对稳定的农业税、农林特产税等划为乡镇固定收入,将营业税、增值税作为区、乡镇的共享税。慈溪市将农业税分成比例由30%提高到50%,预计将给乡镇增加380万元的可用资金。
各县(市)、区在新一轮乡镇财政体制中,通过扩大分成范围、提高分成比例、调减收入基数、增加支出基数等办法使财力分配向乡镇倾斜。1998年全市乡镇财政可增加财力6000万元左右,加上收入增长因素,可用财力新增1.3亿元,达到了乡镇新增财力二分之一留归乡镇的要求。各县(市)区还结合各自实际作出明确规定,要求预算外资金全部归集到乡镇财政,建立统一财政专户,实行收支两条线管理。到1998年底,全市乡镇预算外资金纳入财政专户的已达95%。财政预算内外资金集中管理、统筹运作的功能进一步加强。
——控制支出,规范范围。宁波市各级财政部门通过制定一系列控制和压缩支出的措施,做到了支出有标准、管理有额度、监督有要求,提倡勤俭节约,反对铺张浪费。一是规范乡镇财政供应范围。象山县及时对乡镇政府的自聘人员和临时工进行了清理,同时鼓励男满55周岁,女满50周岁的行政、事业单位人员离岗;鼓励年纪轻、学历合格的干部到中小学任教,以减少代课教师的数量。江北区明确界定乡镇事业单位的性质,进一步规范其资金供应范围。对有稳定收入的事业单位,促使其由全额财政拨款逐步向差额补助或自收自支过渡。二是大部分县(市)区建立和完善了基建项目审批制度。奉化市规定5万元以上的基本建设项目,须报经财政部门审核资金来源同意后,才可以报送市计委立项,有效遏制了乡镇政府超越财力搞建设的现象。三是制定了机关经费支出包干制度,对“车、话、会、餐”的开支范围、标准做出严格的规定。如为压缩招待费支出,制定接待用餐标准,控制陪同人员数量;公用经费实行包干,超支不补,节约部分80%用于个人奖励。由于这些措施的实施,1998年全市乡镇财政总支出比上年增长11.3%,低于上年支出增幅2.8个百分点。
经过市、县、乡三级财政部门的共同努力,到1998年底,全市乡镇共消化历年赤字6713万元,为赤字总额的61%;全部消灭赤字的乡镇36个,占全部赤字乡镇的55%。