摘要:
一、有关的几个概念
在讨论标准周期预算时,必然涉及到预算周期、周期预算、标准预算周期等概念,必须先弄清楚。
所谓预算周期,亦称“循环预算”,是指市场经济国家的预算工作程序,包括预算的编制、批准、执行和监督四个阶段。预算周期实质上就是政府预算从编制、执行到决算的日程表,就每一预算年度而言是一个周而复始的过程。市场经济国家政府预算的周期基本上都包括预算编制、预算执行与决算三个过程,但每一阶段的时间跨度,各国却大相径庭。一些国家的实践表明,下年度预算的制定,通常是在当年的预算批准后不久开始的,一般提前10个月到1年时间。市场经济国家的预算编制程序,比较有代表性的是美国联邦预算的编制。美国联邦政府收支预算的决策程序大体分为预算编制、批准、执行和事后监督四个阶段,这也就是通常所说的“预算周期”,其预算编制阶段早在预算年度开始前18个月即着手进行,预算编制与执行阶段的周期恰好为30个月。
“周期预算”包括狭义和广义两层涵义。狭义的周期预算,实质上就是中长期预算或多年预算,是政府中长期财政状况的预测。广义的周期预算,是在狭义周期预算的基础上还包括了预算周期的有关内容。本世纪60年代以来,一...
一、有关的几个概念
在讨论标准周期预算时,必然涉及到预算周期、周期预算、标准预算周期等概念,必须先弄清楚。
所谓预算周期,亦称“循环预算”,是指市场经济国家的预算工作程序,包括预算的编制、批准、执行和监督四个阶段。预算周期实质上就是政府预算从编制、执行到决算的日程表,就每一预算年度而言是一个周而复始的过程。市场经济国家政府预算的周期基本上都包括预算编制、预算执行与决算三个过程,但每一阶段的时间跨度,各国却大相径庭。一些国家的实践表明,下年度预算的制定,通常是在当年的预算批准后不久开始的,一般提前10个月到1年时间。市场经济国家的预算编制程序,比较有代表性的是美国联邦预算的编制。美国联邦政府收支预算的决策程序大体分为预算编制、批准、执行和事后监督四个阶段,这也就是通常所说的“预算周期”,其预算编制阶段早在预算年度开始前18个月即着手进行,预算编制与执行阶段的周期恰好为30个月。
“周期预算”包括狭义和广义两层涵义。狭义的周期预算,实质上就是中长期预算或多年预算,是政府中长期财政状况的预测。广义的周期预算,是在狭义周期预算的基础上还包括了预算周期的有关内容。本世纪60年代以来,一些发达市场经济国家开始在年度预算以外再编制不同形式的多年周期预算,或直接改造原来的年度预算而成为周期预算。
所谓“标准预算周期”,是将每一个预算管理周期从时间序列上划分为三个标准阶段,即“预算编制阶段”、“预算执行与调整阶段”、“决算与绩效评价阶段”。“预算编制阶段”从每年年初开始,在对上年预算执行结果进行绩效评价的基础上,测算下一年度预算收支规模和增长速度,编制下一年度预算草案,期限约为12个月;“预算执行与调整阶段”从转年年初开始,组织执行该预算,分析预算执行情况,办理预算调整,期限为12个月;“决算与绩效评价阶段”从第三年年初开始,组织编制本级和汇总下一级决算草案,并对预算执行结果进行分析总结和绩效评价,作为编制下一年度预算的依据,期限约为6个月。就每一预算年度而言,不同预算管理周期的上述三个阶段同时并存。从预算编制开始到决算完成,大约为30个月的标准周期。
与社会主义市场经济对政府预算的要求相比,目前我国在财政预算管理方面还存在一定差距。我国中央预算和地方预算编制与执行的实际状况是,本年预算的编制自上一年度9、10月份开始,决算完成约在次年4、5月份,共计约20个月。预算编制的时间实际上不到半年,预算的类级科目也只有不到100条,这种状况不利于预算执行与监督,各部门在执行中调整预算的自由度太大,预算对支出的控制和约束能力十分薄弱。另外,由于各级人大审议政府预算草案的时间大多在每年第一季度,在预算编制时间相当有限的情况下,上级财政部门往往被迫层层代编下级政府预算,并逐级向上汇总以应急需。这样就难免造成代编预算草案与下级财政部门自编预算草案之间存在较大差异,影响汇总后的政府预算草案的真实性。因此,借鉴西方国家预算管理的经验,有必要建立“标准预算周期”制度,适当延长预算编制时间,将预算编制的周期,由目前的4~5个月延长为1年,实现细化预算编制、强化预算管理的改革目标。
二、关于标准周期预算的实行问题
在我国试行标准周期预算宜分为两个阶段。首先,按照“统一财政税政,统一财权税权,统一预算核算”的要求,实行标准预算周期,延长预算编制时间,细化预算编制,以零基法编制预算,建立标准收支预算制度,完善政府采购和项目备选等制度,规范预算管理程序,强化预算约束和监督制衡机制,增强预算管理的公开性和透明度;其次,借鉴市场经济国家的做法,率先在部分地方试行编制多年周期滚动预算,即标准周期预算。在实际运作中,标准周期可以先暂定为两年,中央和部分试点省市都可试编,待积累经验较为成熟后,再逐步推广和实施。
标准周期预算作为一项预算管理模式的改革,为保证其顺利实施,需要完成大量的基础资料整理、现状调查和预测分析等准备工作,主要包括以下几个方面:
1.健全基础资料整理工作。在对以前年度决算和绩效评价基础资料进行系统分析整理的基础上,将有关预算编制的测算依据、基本数字等资料汇编成册,建立基础资料数据库,以此作为编制标准周期预算的出发点和基本依据。
2.全面开展收支调查。收入方面,主要是开展税源调查,逐步建立重点税源动态监控系统,根据已有纳税申报资料,针对国民经济发展状况、重点税源企业生产经营状况、税基变化情况等因素的变化趋势,对未来税收状况进行科学预测;支出方面,主要是组织公共支出调查,对财政供给范围内的有关人员经费、公用经费等进行全面调查,测算各项收支标准,作为采用零基法编制标准支出预算的基础数据。
3.建立收入动态监控分析制度。建立政府法规库,从全国性法规和地方性法规中,选择有关财政收入的政策、法规条文整编入库;建立财政收入预测模型和动态监控系统,根据历年收入统计数据及其对国民经济相关指标的依存度等数据资料,充分考虑税式支出、过渡性税收政策等收入影响因素,科学编制标准收入预算,对收入流量实施动态监控。
4.建立支出监控分析制度。财政部门对各级预算单位经费使用管理情况,以及财政投资项目的建设情况,及时进行总结分析,发现问题,及时研究制定相应对策,并定期编制支出情况分析报告和相关报表,报送有关部门。