收费作为政府取得财政收入的一种补充形式,古今中外都有。改革开放以来,这种行政性收费作为一种政府收入形式,在弥补财力的不足,完善政府的社会职能,保障公共设施、基础设施、基础产业的建设,支持和促进经济改革与社会发展等方面发挥了重要的作用。
但是,长期以来,由于我们一直未建立起稳定的财政收入增长机制和财政支出保障机制,财政收入难以满足财政支出刚性增长的需要,财政成了“吃饭”财政,甚至难保“吃饭”,收支矛盾日益严重,财政陷入了困境。同时,政府职能界定不明确,包揽了过多的事务。因此,在收入主渠道不畅时,各级政府都把收费作为解决财政困难的一条重要渠道,并由此对收费产生了愈来愈强的依赖性。加之政府部门收费自收自支,未能纳入规范的财政管理范围,收费的立项、征收、使用和管理缺乏相关的法律法规制度制约,收费行为极不规范。久而久之,收费项目越来越多,规模越来越大,并衍生出乱收费、滥收费、税费不分、腐败等问题。据不完全统计,到1997年底,全国性的中央部门和行政事业性收费项目有344项,全国各类的基金有421项,收入约3000亿元。省级以下的收费项目更是多如牛毛。据《经济日报》报道,自去年7月至今年3月底,共取消省级不合理收费2028项,金额达95亿元;取消地市级以下不合理收费18261项,金额达136亿元。费大于税,干扰了正常的经济运行秩序,给社会造成了极坏的影响。其表现主要有以下几个方面:
——侵蚀税基,分散政府可支配财力,影响了政府职能的履行,削弱了政府宏观调控能力。因为一些收费本身就是税基的组成部分,费大于税,必然直接冲击税收,侵蚀税基。企业多交费必然要少交税,特别是在先收费、后征税,税“软”费“硬”,形成“费挤税”时,税收收入占GDP的比重必然下降。而收费收入大部分成为地方部门利益,没有成为政府可支配财力,分散了政府财力,尤其是中央财力,使政府职能的全面履行缺乏必要的财力支持,造成政府宏观调控能力下降。同时,又加剧了政府机关机构、职权、人员的盲目膨胀。
——扰乱了正常的公共分配秩序,为权钱交易等腐败行为提供了滋生的土壤。政出多门的各种收费的一个共同特点就是自收自支、不纳入预算管理。既然可以自收自支,收费项目的多少和数额的大小便同各部门、地区的利益挂上了钩,收费的积极性自然会很高;既然能够不纳入预算管理,支出去向不受各级人民代表大会和广大群众的监督,大量的收入游离于财政预算之外,各类腐败现象也就有了滋生的土壤和温床。如此发展下去,收费越来越多,许多非财税部门介入分配领域,不仅使整个国民收入分配渠道陷入混乱状态,而且以权谋钱、以权换钱等不正当行为由此产生并蔓延开来。
——加重了企业负担,影响了正常的生产经营秩序。有调查表明,国有工业企业的各种不合理负担大概占其当年实现利税的20%,甚至超过了实现利润。过多过乱的收费使企业不堪重负,扰乱了企业正常的生产经营秩序,加重了国有企业的困难。同样,农村的乱收费、滥收费加重了农民的负担,影响了农业生产的正常进行。
可见,这种费大于税的弱干强枝的局面已经到了非解决不可的时候了,否则,便不能建立公平、公开、公正的市场经济新秩序;不能为机构改革、精减冗员创造条件;不能规范财政管理、消除腐败现象。对此,我国政府有关部门给予了高度重视。朱镕基总理指出,费大于税,使百姓不堪重负,民怨沸腾,并坚定地把“费改税”列入本届政府五项改革任务之一。新任财政部部长项怀诚亦表示“费改税”是下一阶段财税体制改革的重要内容。
“费改税”是一项艰巨的改革工作,是一场重大的分配体制改革。不仅涉及到中央、地方和部门之间的利益划分,而且涉及到广大群众的利益,必须慎重对待,通盘考虑,统筹兼顾,配套运作,以逐步解决分配制度的科学性,分配结构的合理性,进而调动各方面、各环节的积极性,为财税改革的进一步深化做出新的贡献。