社会保障被称作企业改革的“减震器”或“安全网”。然而,在全国各地贯彻十五大精神,对国有企业进行全面改制的过程中,养老保险、失业保险等自身存在的问题和新暴露出来的矛盾日益突出,势必会影响社会的稳定和改革的深入发展。那么,在企业改制过程中,“减震器”真的能减震吗?
“减震器”先天不足
“养命钱”经常被挤占、挪用。改革开放以来社会保险基金增长较快,对经济的发展和社会的稳定起到了积极的作用。但是,由于管理制度不健全,社会保险基金的使用脱离财政管理和监督,挤占挪用现象十分严重。去年4月,国务院要求财政部、劳动部对全国养老保险基金、失业保险基金进行全面清查。据不完全统计,全国有近百亿的基金被挤占、挪用。如吉林省51个市州县职工养老保险基金和失业保险基金,近3年来共查出违纪金额3.7亿元,占两项基金总收入的9.8%,其中两项基金被挤占、挪用3.2亿元。值得注意的是,基金被挤占、挪用现象决非一省、一市、一县所特有。一些社保机构擅自借出基金,谋取不正当利益,有的还违法动用基金大兴土木,建高档办公楼、买汽车、购置固定资产,更有甚者,把职工的“养命钱”用来开公司、滥发奖金和补助,侵占广大职工的合法权益,危害严重。
“养命钱”自身难养。根据国家规定,社会保险基金只能存入银行取得城乡居民储蓄存款利息或购买国家债券以保值增值。但事实证明基金存入银行并不能保值。1985—1993年9年中,有4年的社会保险基金各期存款利息均低于通货膨胀率,1986年和1993年3年期以下的存款利率也低于通货膨胀率,只有1990年、1992年的社会保险基金各期存款利率高于同年通货膨胀率。同样,购买国库券也难使基金增值。这是因为单一投资手段使社会保险基金根本不具备抗避利率风险和通货膨胀风险的能力。一方面银行存款利率和国库券利率都是管制利率,与市场利率之间存在着巨大的利差。另一方面,因受通货膨胀的影响,也使基金损失巨大。
社会保障的覆盖面狭窄。有资料表明,1986—1995年,我国的社会保障只覆盖了29.7%的社会劳动者,区县以下小集体企业、乡镇企业和三资企业中的中方职工基本上是没有参与保险,私营个体企业中的劳动者,几乎都没有加入保险。在城镇大约有10%的劳动者,以及全国有4.5亿劳动者没有享受社会保险。这种覆盖范围小、社会化程度低的社会保障现状,很难适应我国社会主义市场经济发展的要求。尤其是在企业全面改制的过程中,不利于改革的深化,势必延误改革的进程。
未雨绸缪预测预警
当前,在企业改制中,社会保险存在的新情况、新矛盾、新问题正显露出来。
首先,社会保险基金收缴困难。近年来,我国社会保险基金的收缴呈下降趋势。以基本养老保险基金为例,1993年比1992年下降了3.3个百分点,1994年比1993年下降了1.9个百分点,而1997年各类企业的基金收缴率均比1996年有所下降。其中城镇集体企业下降了3个百分点,地方收缴率最低的只有69.2%。照此下去,在企业全面改制后,我国的社会保险基金将面临着大面积滑坡的危机。由于对中小企业将采取股份合作制的改造,尤其是一部分中小企业直接卖给个人后,社会保险基金的收缴将会更难。
其次,社会保险基金将入不敷出。就全国看,在基金收缴率下降的同时,基金支出呈上涨趋势。1990至1993年国有企业固定职工和合同制职工平均每年递增4.8%,而离退休人员递增8.8%,到1993年底参加统筹的离退休人员增长速度高出职工增长速度2.1个百分点。到1997年,中小企业普遍改制,各地纷纷动员接近退休年龄的职工提前退休。保守地估计,全国养老保险基金支出将要增长5—6%。从长远看,我国人口老龄化来势迅猛,对社会保险基金的需求迅速增大。在未来近半个世纪的时期内,我国人口的赡养系数将呈强劲的上升趋势。据预测,到2000年将达到16.25%,到2020年将达到24.64%。同时,我国城镇退休人员也将大幅度增加,其增长率远大于城镇总人口及城镇社会劳动者的增长率。
第三,直发面窄,各自为政的现象势必阻碍改革的进程。现在一些地方仅有少部分企业实行了养老保险基金直发,大部分企业还是沿用原来的现收现支的办法。企业没有上交养老保险基金,企业的退休职工也就无法从社会保障部门领到退休工资。企业改制后,一些资不抵债的企业因被兼并、剥离重组、拍卖、破产而不复存在,这些企业离退休职工的养老金发放将成为十分棘手的问题。
另一个问题也不容忽视。企业改制后,职工下岗分流,跨县、跨市跨省的流动是改革的必然。而目前,养老保险的政策一般是一县一策,执行起来更加困难。因此,养老保险基金的全国联网问题亟需解决。
第四,立法滞后,社会保障呼唤法制。社会保险没有立法,基金收缴缺乏强制手段,又流失严重,需要健全法制;改革中出现的新情况、新问题、新矛盾同样需要立法加以确定。否则,在企业全面改制的过程中,社会保障将拖改革的后腿,影响改革的进程。
建立新的社会保障制度
为了建立一个比较完善的社会保障制度,党的十五大为改进和加强社会保障体系建设作了总体设计:按照基本保险社会化、补充保险市场化、社会救助制度化的方向,进一步完善和改进保险机制,逐步形成国家、单位与职工合理分担、社会共济的覆盖全社会的多层次保障体系。这就要求我们从机制上全面研究建立适合我国国情的新的社会保障制度,不能头痛医头、脚痛医脚。
首先,加快立法,以国家的强制力筹集社会保障基金,扩大社会保障的覆盖面。世界各国都有完善的社会保障法,以法律的强制力筹集社会保障基金,无论是公有还是私有的企业都有帮助雇员交纳社会保障基金的义务。因此,我国应加快《社会保障法》的立法进程,扩大社会保障面。社会保障对象要打破国家机关、事业单位、国有企业等的局限,逐步向集体、乡镇、个体、私营等方面扩展,通过国家立法的形式,规定劳动保障的制度,体现社会主义制度的优越性。
其次,加快改革步伐,探索新的社会保障管理体制。建立社会保障基金的财政预算制度,实施对社会保障基金的全程管理,以便有效地克服当前基金收缴难的问题。同时,实行收支分线管理制度,有效地解决当前出现的社会保险基金被大量挤占挪用的现象。
第三,建立全新的社会保障基金的投资管理机制。通过社会保险基金的有效投资增强社会保险基金的支付能力和抗御风险能力。我国的社会保险事业面对巨大的压力,稍不小心就会陷入基金收入减少——缴费率大大提高——支付困难的恶性循环中。解决社会保险基金短缺的问题,世界各国,基本上是通过开征社会保障税的形式来筹集。我们可以借鉴,同时还要通过社会保险基金的保值增值来解决。在这方面;如美国,建立了社会保险基金信托投资的制度,全国建立了信托基金管理委员会,中央政府直接干预社会保险基金的投资管理,投资效益很好。以1994年为例美国全国社会保险“两项基金”收入为3811亿美元,而当年两项总支出为3230亿美元。老年遗属保险基金及伤残保险基金总资产增加了581亿美元,社会保险基金积累达到4364亿美元。事实证明,这不失为一种好办法。