资本运营属于市场交易行为,因而应该充分发挥市场配置资源的基础性作用,通过市场机制来实现。资本运营的主体应该是市场中能够自负盈亏、独立核算的企业。政府作为行政管理者参与资本运营必须要将自己的行为建立在市场发挥主体作用的基础上,使行政手段成为市场作用的助推器。但是,在国有资本运营中,目前还存在着四大障碍。
(一)体制障碍。首先是现行国有经济管理体制障碍。现行国有经济管理体制实质上是一种具有多层次代理人并且具有极强行政性的代理制,即从终极所有者(全民)到经营者(企业厂长或经理)之间存在着许多层次的行政性代理人。各个层次的代理人连接起来形成了代理人链条,代理人链条中的某个环节出了问题,终将导致整个链条的破坏。因此,企业进行资本运营的战略决策须经代理人链条中的每个代理人通过后,方可实施,而这是非常费时又费力的。首先,对于一个资本运营的方案,并不是每个代理人都能同意的;其次,即使经过多次讨论与说服,每个代理人都同意实施此方案,在时间上也不一定能满足方案的要求。其次是税收体制障碍。我国现行的中央、地方分税制度,必然导致资本运营后,中央与地方、地方与地方之间利益的重新分配。因此,各级政府为了各自的经济利益,会不同程度地阻碍着资本运营的进行。第三是人事管理制度障碍。我国现行的人事管理制度对资本运营形成极大的障碍。如:企业通过资本运营形成企业集团后,人事任免即改由集团管理,而这是主管部门所不愿放弃的;再如,在实施并购时,并购双方的干部主管部门未就干部任免问题达成一致时,并购就难以实施。
(二)政府行为障碍。各级政府在资本运营中,除考虑自身的经济利益外,还要考虑政治安全、社会稳定等非经济因素。因此,各级政府往往把政府目标导入企业资本运营中,出现了“拉郎配”、“凑大堆”等不正常现象。
(三)法规障碍。目前,我国的法制建设虽然成绩显著,但关于资本运营方面的可操作性的相关法规还不多,这就增加了资本运营的难度。因为依法办事相对于看人办事(即人治)而言,效率要高得多。
(四)技术性障碍。首先是企业过度负债问题。据统计,我国国有企业资产负债率为78.05%,若扣除因经营不善造成的损失挂帐,国有企业资产负债率高达84.6%。国有企业的高负债率为其进行公司制改造、破产等资本运营造成了极大的障碍。这是因为,国有企业的负债都是从国有银行贷款而来,如果实行破产等资本运营,其结果必然导致国有银行信贷资产的流失,从而造成金融秩序的混乱。再者,高负债率虽然能在某些情况下可使股东分享到财务杠杆效应的利益,但对于盈利能力普遍较差的国有企业股东而言,其带给他们的恐怕更多的是财务杠杆效应所带来的财务风险。其次是企业人员安置问题。进行资本运营的同时,必然会造成企业人力资源的重新配置。由于我国国有企业在原有体制下,冗员沉淀过多,职工素质普遍不高,这就导致了资本运营时,很多职工下岗。如何妥善安置这些富余职工,使之不对社会稳定构成威胁,是资本运营过程中的一个重中之重。第三是企业资金短缺问题。由于资本运营时需要增量投入,只有以增量投入才能带动存量的发展。因此,企业在进行资本运营时,必须筹划好足够的资金。而国有企业融资的渠道非常窄,基本上还主要是依赖银行贷款,虽然近些年来,企业可以利用直接融资的渠道,但现行法律在这方面的规定比较严格,能满足这些严格条件的企业在国有企业总数中所占的比重很低。第四是条块分割问题。资本运营经常要跨地区、跨行业进行,而这必将触犯各地区、各部门的利益,各级政府、各个部门从地区利益、部门利益的角度出发,不同程度地用行政手段阻碍资本运营的进行。
政府参与国有资本运营,从行政管理职能方面考虑,我们认为,政府应根据国家的政策,为国有资本运营制订相关的“交通规则”。这些“交通规则”包括国家为达到产业结构调整的目标而规定的资本运营的范围,此外,还应参与如下内容:
(一)利用行政手段打破资本运营中的条块分割。也就是说,当资本运营中企业的主管部门或政府机构从本位主义利益出发而阻碍资本运营时,企业主管机构的上级政府部门,可以利用行政系统中的下级服从上级的行政管理原则,运用更高层次的行政手段,消除企业主管机构的阻滞,为资本运营打开方便之门。
(二)解决企业过度负债问题。企业的过度负债很大程度上是国家一系列政策,特别是国有资本投资方式、国家税收与企业融资政策的产物。在国有资本投资方式上,从建国初期的无偿拨款到1979年开始的拨改贷,企业所需的外部资金也由此而转为几乎全部依赖银行贷款。企业除了应用国家的拨改贷资金外,还在各级政府的指令或担保下,从国有银行那里取得各种形式的贷款。中央政府和地方政府的这种信用透支、过分担保使国有企业的贷款规模和利息负担迅速增加。虽然在80年代初,有些企业就开始尝试直接融资的路子,但是直接融资一直受到国家有关部门的严格管制,以至于直接融资在企业发展中所起的作用总体而言并不大。有关资料显示,自1981年至1995年,我国累计发行各类有价证券8798亿元,其中国债4824亿元,金融债券1353亿元,企业债券1940亿元,其他债券314亿元。在企业内部融资方面,国家与企业之间的利益分配政策上,一直倾向于国家拿大头,企业拿小头。长期以来,国有企业不仅一直承担着较重的税赋,还得承担名目繁多的各种摊派和收费,再加上企业办社会的沉重负担,使得国有企业的内部积累用于发展生产的资金,几乎微乎其微。这就导致了其为了发展生产,完成国家下达的指令性计划,不得不大量向银行举债,造成过度负债。因此,企业的过度负债在很大程度上是体制的原因,是国家对企业的历史欠帐。国家应该采取各种方式解决。
(三)解决人员安置问题。国有资本运营的结果,必然使人力资源也得以优化配置,这就将导致大量的国有企业职工下岗。本来在社会保障制度健全的国家,职工下岗不会对国家和社会造成太大的冲击。但由于我国社会保障体系尚未完全建立,失业人员的基本生活费用难以得到保障,这就要求政府出面解决。目前对于富余人员的安置,各地都采用了再就业工程的方式,再就业工程的费用虽然企业也拿了一部分,但政府实际上是支付了大部分费用。这表明,富余人员的安置是要靠政府借用行政力量来完成的。
(四)构造有利于资本运营的财税制度、金融制度及产权交易市场。必须承认,我国国有企业进行资本运营的宏观环境正在一步步地趋好,但离资本运营宏观环境的理性要求还存在着诸多差异。国有企业在进行资本运营时,存在的巨大资金缺口,还不能方便地从社会筹集。这就要求政府在完善我国金融制度、财税制度等宏观环境的同时,对于符合国家产业发展政策的资本运营给予资金上的支持。