时间:2020-05-03 作者:赵健 蔡宇平 (作者单位:郑州市财政局郑州大学商学院)
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摘要:
近年来,郑州市各级政府和财政部门围绕转变农业增长方式这一根本任务,对农业的投入每年都有较大幅度的增长,特别是1997年,财政支农支出的增长与地方总支出增长保持了同步,有力地促进了农业的稳定发展,加快了农业由粗放型增长向集约型增长的转变步伐。但是郑州市农业发展的粗放化特征仍很显著。一是农业科技含量低;农业资源开发利用不尽合理,二是农业基础设施脆弱;三是农业结构不尽合理,农业产业化发展慢。农业增长方式的粗放化,是郑州市农业发展中许多问题和矛盾的症结所在,是限制农业进一步发展的桎梏,也是影响全市经济持续快速发展的一个重要因素。郑州市农业发展的基础较差,对地方财政的依赖性较大。因此,财政部门今后要加大扶持农业的力度,促进农业增长方式尽快转移到集约化增长的轨道上来。
一、集中财力,进一步扩大地方财政对农业的投资
资金投入是推动农业增长方式转变的最大动力。地方财政支持农业,最根本的是增加对农业的资金投入。正因如此,尽管郑州市财政在财力十分紧张的情况下,仍保持了对农业投入的较快增长,且增...
近年来,郑州市各级政府和财政部门围绕转变农业增长方式这一根本任务,对农业的投入每年都有较大幅度的增长,特别是1997年,财政支农支出的增长与地方总支出增长保持了同步,有力地促进了农业的稳定发展,加快了农业由粗放型增长向集约型增长的转变步伐。但是郑州市农业发展的粗放化特征仍很显著。一是农业科技含量低;农业资源开发利用不尽合理,二是农业基础设施脆弱;三是农业结构不尽合理,农业产业化发展慢。农业增长方式的粗放化,是郑州市农业发展中许多问题和矛盾的症结所在,是限制农业进一步发展的桎梏,也是影响全市经济持续快速发展的一个重要因素。郑州市农业发展的基础较差,对地方财政的依赖性较大。因此,财政部门今后要加大扶持农业的力度,促进农业增长方式尽快转移到集约化增长的轨道上来。
一、集中财力,进一步扩大地方财政对农业的投资
资金投入是推动农业增长方式转变的最大动力。地方财政支持农业,最根本的是增加对农业的资金投入。正因如此,尽管郑州市财政在财力十分紧张的情况下,仍保持了对农业投入的较快增长,且增长速度及占总支出的比重在全省各地市中排在前列。但是,由于财力有限,其投入与农业发展的实际需要相比,还相差很大。为了筹集资金,郑州市政府和财政部门采取了许多措施:
1.转变政府职能,大力调整地方财政支出结构,向优化结构要资金。郑州市政府狠抓职能的转变,逐步退出对一般竞争性、盈利性行业的投资和参与运营,主要转向保护和发展农业以及提供地区性公共品。与此同时,改组政府机构,撤并机关,减少不必要的事业单位,压缩编制,并以此带动地方财政支出结构的调整。把压缩行政事业费支出充实到农业上来,增加农业投资。
2.建立和完善地方财政对农业投入不断增加的有效机制,把财政对农业投入纳入法制化、制度化的轨道。根据《农业法》的精神和要求,积极研究制订地方财政投资于农业的地方性法规,以法的形式规范地方财政对农业投入的行为,克服随意性和人为性;同时,改进地方预算编制工作,提高财政预算的科学性,保证对农业投入有大幅度的增长。对于不严格按照预算办事,完不成预算的,坚决追究政府领导和部门负责人的责任。
3.加强财政部门对各种财政性支农资金的管理和监督,向管理要资金。由于制度建设滞后、管理经验不足、监督不力等原因,支农资金在运用上存在一些问题:各种支农资金被挤占、截留、挪用现象时有发生;支农资金分归不同部门管理,资金分散,形不成合力,办不了大事;更有甚者,许多资金被用于发工资、办福利,养人现象突出,真正用在农业生产上的不多。因此,加强对各种财政性支农资金的监督和管理,堵塞漏洞,减少流失,提高资金使用效率,集小钱为大钱,集中力量办大事,无疑等于增加了支农资金。为此,首先要加强农业发展基金的征收管理,完善筹集制度,巩固原有的筹集渠道,根据新的情况开辟一些新的渠道,加大征收力度。其次,加强支农周转金的运用和管理,根据支农周转金低息有偿使用的特点,健全和完善管理制度,规范投放的方向和程序,对项目要科学论证,合理投资,跟踪问效,抓好回收,克服呆帐死滞现象,加快周转速度,提高积累能力。最后,树立财政权威,强化财政职能,加强对其他农口部门预算外农业资金的统一管理和监督。根据统一财政分配秩序的要求,逐步把它们纳入财政渠道,纳入正式预算。
二、科学决策,合理安排地方财政对农业投资的方向和重点
从农业发展实际出发,选准投资方向和重点,保证有限的资金“好钢用在刀刃上”,对加快农业增长方式转变可起到事半功倍之效。
1.从农业内部各产业看,以种植业为重点,兼顾其他各业。饲养业、养殖业、林果业和农产品加工业等,适于规模经营、企业化管理,受自然条件影响相对较小,市场适应性较强,有一定的盈利性,吸引社会资金流入也相对容易,为盈利性农业产业。而种植业不同,经营规模狭小,农户势单力薄,受自然灾变冲击大,市场适应性差,收益低。因此,地方财政要改变以前向盈利性农业投入过多的倾向,集中财力,重点投资于种植业领域,使地方财政促进农业增长方式转变紧紧围绕种植业这一中心展开。
2.从对农业投资的内容看,要重点投资于农业科技推广、水利设施建设和农田改良三个领域。科技是农业增长的潜力所在,水利是农业稳定的保障,而农田则是农业发展的母体。这三个领域投资大,收益性强,政府投资最有效。对农业科技进步的投资,一是要支持实用先进生产技术的推广应用;二是支持种子工程建设,加快新品种更新换代;三是支持农业科技推广体系的建立,鼓励科技人员到生产第一线;四是支持农民的科技培训,提高农民的科学素质。对水利设施建设的投资一方面要增加对河流治理、主干渠和水库修建以及高效节水灌溉技术引进推广等方面的直接投资;另一方面更要注意利用财政补贴、贴息贷款、配套资金、税收优惠等手段,鼓励农村集体和农户增加对水利建设的投资。对土地改良的投资,重点集中于中低产田的改造。郑州市中低产田较多,粮食单产低,是制约农业增长的一大因素,因此改造中低产田的任务很重。财政投资要向这方面倾斜,财政资金要与农户投资紧密配合,发挥引导和激励作用,要用于关键环节,主要是先进技术,先进经验的推广。
3.从对农业投资的具体项目看,针对农业项目数量众多,性质复杂、论证困难等特点,要广泛研究,慎重选择。既要克服平均分配,又要防止“用钱唯亲”。选择农业投资项目的标准:一是影响农业增产的关键环节的项目;二是投资大,收益性强,直接收益少的项目,凡是能带来直接收益的项目,应鼓励农村集体和农户投资;三是量力而行,选择财力许可的项目。为了选好投资项目,首先要进一步充实财政支农管理人员队伍,提高其业务素质,以更好地对各项目进行科学的评估,为政府预算决策提供可靠的依据。其次,市、县(市、区)、乡(镇)三级政府要合理划分职责,明确事权和投资范围,科学分工,各司其职,克服扯皮、撞车和重复投资现象。最后,财政部门要加强对项目的管理,要认真负责,善始善终,克服只投不管、三分钟热度甚至走过场等现象。
4.从对农业投资的方式看,在增加对农业直接投资的同时,应更重视间接投资的重要作用。我们说的直接投资,是指财政资金由政府直接操作,运用于农业生产;间接投资是财政资金通过一定方式转移给农业生产实体(农户),由农户运用于农业生产。政府对农业的直接投资,是由许多农业基本建设投资大、直接收益低等特点决定的。无论何时,这种投资都是十分必要的,必须稳定增长。不过,在市场经济下,农业生产的主体是农户,农户是农业投资的主体,是决定农业增长方式转变的根本性力量。财政对农户的投资,可以引导农户投资方向,激发农户投资积极性,鼓励农户增加投资,有利于吸引社会各方面资金流入农业,一举多得,收效甚大。这也是许多发达市场经济国家财政投资的主要方式。我们应引起重视,加强研究,探索间接投资的各种有效方式,不断增加这方面的投资。
三、保护和引导农业走集约化发展道路
利用各种财政政策和手段,充分发挥地方财政对农业的保护和导向作用,也能极大地促进农业增长方式的转变。
1.保护农民利益,增加农民收益,提高他们的投资能力。首先,要认真贯彻国家关于农业税的轻税政策和合理负担原则,改进农业税征收手段,稳定农民的农业税负担。其次,通过改革财政分配制度,统一财政分配秩序,逐步把各种依据政权取得的体现政府职能的财政性资金全部纳入财政管理,纳入预算渠道,坚决消除农村不合理的“四乱”收费,减轻农民负担,农民负担轻了,投资能力就增加了。再次,地方财政积极配合国家有关政策,稳定农资价格,稳定农产品价格,尽可能降低农业生产成本,提高农民收益。最后,加大扶贫攻坚力度,改进扶贫工作方式,使扶贫和农业发展有机结合起来,与农业增长方式转变结合起来。
2.保护农业资源,提高资源使用效率。土地、水、森林以及生物等资源,是农业赖以生存的母体,也是农业增长方式转变的基础。郑州市农业资源极其稀缺,但是各种侵占农业资源,浪费资源的现象还很严重。因此,保护有限的资源是各级政府一项重要使命,而财政手段对保护资源发挥着极其重要的作用。首先是保护耕地资源,要改进耕地占用税的征管工作,调整税收收入分配体制,充分调动县、乡等基层政府征收积极性。可采用累进税率,对多占用耕地者课以重税。同时对耕地搁荒现象也要采取措施制止,而对开垦荒地、改良土地的现象给予补贴。其次是保护水资源,要大力支持农民节水灌溉技术,把对农民水利发展的补贴和有偿用水有机结合起来,节约水资源,提高农业用水效率。同时采取必要的财政措施,限制乡镇企业及其他组织过度用水行为,克服污染水资源,破坏水资源的现象。最后,保护森林资源和生态平衡,森林是大自然的守护神,是生态平衡的决定因素。许多国家都十分重视森林保护,不仅政府大规模直接投资营建森林,而且对民间植树给予补贴等各种支持。我们也应吸收国外经验,探索财政在这些方面的作用。
3.引导农业产业结构调整,促进农业资源配置合理化。农业的增长,必须是各产业互相协调、紧密配合的整体性综合增长。这是农业走向集约化增长的前提,又是其内在要求。要根据郑州市农业产业结构合理化发展的目标,制订相应的财政政策措施,充实薄弱环节,清除“瓶颈”制约,保证农业各产业均衡增长。要积极推动农业上台阶,上质量,发展优质农特产品,提高农产品的市场竞争力。大力支持农产品深加工业的发展,拓宽农业生产的产业链条,扩大农业内涵,提高农产品附加值。通过优化农业产业结构,实现资源合理配置,提高资源效率,促进农业增长方式的转变。
4.支持和引导农业走产业化的道路。经验证明,光靠资金投入还不够,实现农业增长方式的根本转变,没有农业的产业化经营是不行的。为此,国家财政已从1995年起把支持农业产业化作为当年以及“九五”期间财政支农工作的重点,并已实施了第一批、第二批中央财政支持的农业产业化试点。郑州市政府已制定了“九五”时期财政支持农业产业化发展的“3153”工程。财政部门要根据政府的安排,精心组织财政资金,及时拨付,保证落实。并运用税收、补贴、贴息贷款以及配套资金等多种形式,多层次,全方位地支持和引导农业产业化发展。
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