时间:2020-05-03 作者:徐志 (作者单位:杭州大学)
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摘要:
一、省级财政转移支付制度的现状分析
(一)五种形式。
1.体制性转移支付。包括体制补助(或体制上解)和结算补助(或结算上解)。2.专项性转移支付。指省对县(市)的专项补助,包括农、林、水、文、教、卫等方面的项目补助。专项补助是规定具体用途的,有时要求各县(市)政府付出相应部分的配套资金。3.特殊性转移支付。指省对县(市)的临时补助。当各县(市)出现重大自然灾害或意外事件造成财政资金临时不足时,由省级财政通过临时补助的方式,帮助地方解决困难。4.税收返还转移支付。浙江省与县(市)之间的税收返还模式,基本上参照中央与省级政府间的财政转移支付制度执行。即以1993年为基期,把1993年省政府从各县净上划的收入全额返回各县(市)级财政。1994年后,税收返还额在1993年基础上逐年递增,递增率按各县上缴增值税和消费税增长率的1∶0.3确定。5.“两保两挂”和“两保两联”转移支付。从1995年起,针对浙江省贫困县财政赤字越来越大的严峻局面,省财政先后对21个国家级和省级贫困县实行了“两保两挂”制度,即在一保完成中央“两税任务”,二保当年财政收支平衡的前提下,省对县(市)实行的补助和奖励与县(市)地方财政收入增长挂钩的...
一、省级财政转移支付制度的现状分析
(一)五种形式。
1.体制性转移支付。包括体制补助(或体制上解)和结算补助(或结算上解)。2.专项性转移支付。指省对县(市)的专项补助,包括农、林、水、文、教、卫等方面的项目补助。专项补助是规定具体用途的,有时要求各县(市)政府付出相应部分的配套资金。3.特殊性转移支付。指省对县(市)的临时补助。当各县(市)出现重大自然灾害或意外事件造成财政资金临时不足时,由省级财政通过临时补助的方式,帮助地方解决困难。4.税收返还转移支付。浙江省与县(市)之间的税收返还模式,基本上参照中央与省级政府间的财政转移支付制度执行。即以1993年为基期,把1993年省政府从各县净上划的收入全额返回各县(市)级财政。1994年后,税收返还额在1993年基础上逐年递增,递增率按各县上缴增值税和消费税增长率的1∶0.3确定。5.“两保两挂”和“两保两联”转移支付。从1995年起,针对浙江省贫困县财政赤字越来越大的严峻局面,省财政先后对21个国家级和省级贫困县实行了“两保两挂”制度,即在一保完成中央“两税任务”,二保当年财政收支平衡的前提下,省对县(市)实行的补助和奖励与县(市)地方财政收入增长挂钩的政策。对其它县则实行“两保两联”政策,即在保证财政收支平衡,保证逐年消灭累积赤字的前提下,把技改的补助和奖励与地方财政收入增收上解省级的部分相联系。
(二)问题和不足
1.采用基数法核定县(市)收支欠科学。浙江省现行的转移支付数额是根据基数法计算出来的,这种计算方法虽然简单,并在一定程度上保证各县(市)财政预算的稳定性,但从根本上讲,这种办法达不到地区间经济发展平衡的目的,违背了实行转移支付的初衷,也使各地区财政负担不合理和财力分配不公平的状况固定化了,不能反映各地区收入能力与支出需求之间存在的客观差异。
2.税收返还办法也有待改进。首先这种返还只讲返还额,没有投向,再加上省对县(市)的补助具有较大的随意性,投向上也不明确,省级的宏观调控政策难以实现。其次,税收返还基数确定办法和税收增长返还比例“一刀切”,极有可能进一步扩大地区间的差距,并容易造成省级财政收入增长相对缓慢的局面。再次,税收返还目前主要采取地方预留的方法,这在具体执行过程中,一方面可能侵蚀中央税基,另一方面也无法贯彻省级调控意图。
3.专项拨款随意大,缺乏比较规范的法规依据和测算标准。这样不仅造成资金分散,而且也与财政分级管理的原则相违背。此外,省级有关部门掌握的财政政策性投资,同财政转移支付资金的运用,也存在严重的脱节现象。
另外,虽然浙江省实行的“两保两挂”制度很有特色,且取得了一定的成效。但它毕竟只是在特定经济发展时期为贯彻财政扶贫政策而实行的一项特殊措施,最终成败与否仍要经受时间的考验。
二、省级财政转移支付制度改革的目标模式和原则
(一)改革的目标模式。
与国家宏观财政政策相一致,浙江省级财政转移支付制度改革的最终目标是:综合运用多种转移支付手段,发挥省政府的财政再分配功能,弥补各县(市)财政收支上的差额,确保各县(市)政府能提供大致相近的公共产品和服务,最终实现地方区域间的稳定均衡发展。考虑到省以下分税制尚未规范,打破各县(市)现存既得利益格局的阻力较大,因此,近期应以纵向转移支付为主要形式,以国家级和省级贫困县与次贫困县为主要目标,重点用于能源、交通、通讯、环境保护等基础产业和设施建设,用于学校、卫生等公益事业和就业培训、医疗保健等社会保障事业。横向转移支付可以暂时不搞,即使要搞,规模也要小。今后条件成熟了可以考虑建立适量的横向转移支付基金等。
(二)改革应坚持的原则。
1.客观性原则。在对转移支付制度进行“因素法”设计时,不论是理论收入的测定,还是标准支出的评估,都需要根据大量相关社会经济指标进行分析和处理,这些数据的来源必须客观真实而可靠。在制度运行过程中,上级对下级的转移支付数额,既要保持相对稳定,又要在不同时期随情况的变化进行调整。
2.规范性原则。转移支付制度设计要尽可能公式化,以排除人为因素的干扰,杜绝随意性。并以立法形式确定下来,各地都应严格执行,不得任意更改。即使需要修改,也必须根据立法精神按原定程序进行修改和审批,要接受各级人大的监督和审查。
3.渐进性原则。科学规范的财政转移支付制度的建立和完善是一个长期的过程,不可能一蹴而就。目前浙江省财政运行状况不具备转移支付制度一步到位的条件,因此,在制定省级转移支付制度时,应该同时制定分步实施的策略,努力做到既要保证转移支付总体目标的逐步实现,又要保证这一制度的正常运行和今后的不断完善。
4.效率优先、兼顾公平原则。效率优先就是要优先考虑经济效益高的市县,财政资金的使用效率越高,该县人均所获建设性转移支付就越大。兼顾公平,即要适当考虑缩小地区差异,人均收入越低,该县人均所获建设性转移支付反而越多,以此缩小人均收入差异。效率与公平,二者并不矛盾。科学的转移支付应该既有利于效率的提高,又能缩小地区间的发展差异,做到公平与效率的有机统一。
(三)改革的基本构想。
浙江省现行的转移支付制度,是建立在“基数法”之上的,其“存量不动”的政策实际上是在维持原有的财政资金不合理的分配格局,使改革很难深入进行。近年实行的“两保两挂”和“两保两联”制度,也只是对增量部分进行调整,仍然未触及根本的存量问题,既得利益仍然得以延续。借鉴国外经验,要逐步引入因素法,通过规范化的收支评估,即分税种按标准税基和平均税率测定各地区的标准化收入能力,同时根据影响支出成本的客观因素,测算各地区的标准支出需要,再用各地区的收入能力和支出需要确定一般性转移支付数额。同时辅之以专项转移支付,形成一个完整而规范的转移支付制度。
1.关于财政收入能力的测定。就是计算各县(市)在同等的征收努力程度下所应该取得的财政收入。通过这一测算可以排除原基数法中由于某些县(市)征管不严所造成的收入减少。测算出来的结果是各地的理论财政收入能力。其方法是以各种税的税基乘以平均税率,得出各税种应得的收入,然后将各税种收入相加,得出该县(市)理论上的财政收入。那么税基如何确定?有些税种的税基可以直接从国家公布的统计数据中取得,如煤炭资源税等;有些税种的税基可以从公布的统计数据中稍加调整后取得,如餐饮业营业税等;对于缺乏税基统计资料的税种,可暂用各县的国内生产总值(GDP)作为代表税基,即将各县的实际财政收入(扣除能明确税基的税种收入)占该县GDP的比例,并加权平均,计算出本省平均财政收入率,再乘以各县的GDP,就得出该县这部分理论收入。今后,随着统计体系改革的深化,将会有更多税种的税基可以直接从公布的统计数字中获得。而使用GDP作为税基的部分将不断缩小。
2.关于财政支出需要的测定。在现阶段,支出需要的测定宜采取相关因素法。即先进行回归分析,确定与财政支出相关性较强的因素,然后测定各因素的系数(即影响程度),各系数相加得出各县(市)的调整系数,乘以全省人均财政支出数,得出该县(市)人均财政支出数,再乘以该县人口数,便得到该县(市)财政支出额。用公式可表示为:
EXi=EE×Pi×Ti
其中:EXi为某县(市)财政支出需要额;EE为全省人均财政支出数;Pi为某县人口数;Ti为某县调整系数。
在上述公式中,Pi可以直接从统计资料中查得;EE通过计算也可以取得;只有Ti是未知数。那么,Ti应如何确定呢?经过分析,笔者认为影响浙江省内各县(市)财政支出的因素,主要有人口、行政事业单位职工占该县(市)总人口比重、人口密度的倒数、人均基建投资额、人均GDP等,至于其它因素,要么是与上述因素高度相关可以相互替代,不必重复计算,要么是与财政支出相关性较弱可以不必考虑。据此各县(市)调整系数的计算可以用公式表示成:
Ti=(a+pm/p×b+A/p×c+Pn/p×d+GDP/p×e)
其中:a、b、c、d、e均为系数;pm/p为行政事业单位职工占该县(市)总人口比重;A/p为人口密度的倒数;Pn/P为人均基建投资额;GDP/p为人均国内生产总值。
a、b、c、d、e的确定,可通过回归分析,经多次测算,直到从测算结果来看,各县(市)人均标准支出的排序与现实情况没有较大的变化为止。将测算出的各县(市)财政收入能力减去标准财政支出的差额,就是一般性转移支付总额。如果按公式计算出来的各县(市)转移支付额,由于受财力限制无力足额提供,可以各县所需一般性转移支付总额为分母,以可用于一般性转移支付的资金总额为分子,求出一个百分比,并以此计算各县(市)的应得到的一般性转移支付额。
3.专项性转移支付数额的确定。以前的专项资金分配办法不是按因素法确定,常常是按“跑得勤、叫得响、出的配套资金比例大”为原则分配,一度使财政“均等化”变成了“差距化”。为此,对专项性转移支付也要尽可能采用因素法规范起来。如救灾专项,可以按实际受灾损失计算确定;卫生专款可以按平均寿命计算确定;教育专款可以按实际在校生人数确定等。
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