时间:2020-05-03 作者:康元水 苏志诚 (作者单位:福建省财政科研所)
[大]
[中]
[小]
摘要:
改革开放以来,福建省实现了国民经济持续快速增长。“八五”期间按不变价计算,全省国内生产总值年均增长速度达19%,经济总量和人均水平进入全国中上游行列。财政收入累计完成583亿元,为“七五”的2.78倍,年均增长26.45%。从1985年开始,全省财政已连续12年实现收支平衡。特别是1994年实行分税制财政体制改革以来,全省财政建设取得明显成效。财政收入大幅度增长为实现“九五”重点建设目标提供了财力保证。但是,也出现了地方财力分散、支出结构不合理、重点建设资金相对紧张等问题。
(一)财政收入的分散度加大。改革开放以来,福建省由于经济结构和所有制结构的变化,财政收入来源已由单一公有制向多种所有制转变。财政收入来源的多元化后由于财政管理未及时跟上,导致财政收入的分散度加大,财政集中性分配占国内生产总值的比重逐年下降。1978年,福建省财政收入占国内生产总值的比重为22.8%,1991年下降为12.5%,1996年继续下降为8.27%。全省预算内外合计可支配和可影响的总财力占国内生产总值的比重,也由1978年的26.4%,下降到1996年的14.23%。过低的财政收入水平使财政职能弱化。不利于建立省级财政的“转移支付制度”,难以扭转地区间财政发展的不均衡...
改革开放以来,福建省实现了国民经济持续快速增长。“八五”期间按不变价计算,全省国内生产总值年均增长速度达19%,经济总量和人均水平进入全国中上游行列。财政收入累计完成583亿元,为“七五”的2.78倍,年均增长26.45%。从1985年开始,全省财政已连续12年实现收支平衡。特别是1994年实行分税制财政体制改革以来,全省财政建设取得明显成效。财政收入大幅度增长为实现“九五”重点建设目标提供了财力保证。但是,也出现了地方财力分散、支出结构不合理、重点建设资金相对紧张等问题。
(一)财政收入的分散度加大。改革开放以来,福建省由于经济结构和所有制结构的变化,财政收入来源已由单一公有制向多种所有制转变。财政收入来源的多元化后由于财政管理未及时跟上,导致财政收入的分散度加大,财政集中性分配占国内生产总值的比重逐年下降。1978年,福建省财政收入占国内生产总值的比重为22.8%,1991年下降为12.5%,1996年继续下降为8.27%。全省预算内外合计可支配和可影响的总财力占国内生产总值的比重,也由1978年的26.4%,下降到1996年的14.23%。过低的财政收入水平使财政职能弱化。不利于建立省级财政的“转移支付制度”,难以扭转地区间财政发展的不均衡状况。1996年省本级财政收入完成12.8亿元,仅占当年全省地方级收入142.11亿元的9%,省本级支出43.62亿元,占全省财政支出200.25亿元的21.78%。其中用于基本建设支出9.51亿元,占全省预算内基本建设支出19.93亿元的47.7%。1996年,全省财政预算内用于重点建设4.32亿元,仅占全省20个重点建设项目完成投资额70.55亿元的6.1%。由于省级直接收入规模偏小,省级财政支出占全省财政支出的比重也呈逐年下降趋势。1978年省级财政支出占全省财政支出比重为52.5%,1991年下降为27%,1996年继续下降到21.8%。省级财力比重上不去,全省产业结构得不到有效调整,财政用于重点建设的资金受到限制。
(二)财政的经济建设性投资呈弱化态势。1978年,全省预算内经济建设支出占财政支出的比重为66.2%,1981年为46.7%,1991年为27.9%,1996年为27.4%。而非经济建设支出比重却在增加。如行政事业性支出,财政供养人员1990年至1996年年均增长5%,人均经费以年均14.8%的速度增长,致使财政支出用于“吃饭”的比重逐年增大,重点建设事业发展受到严重限制。经济建设支出中,基本建设支出占财政支出的比重也在下降:1978年为32.1%,1981年为14.6%,1991年9.6%,1996年为9.95%。企业挖潜改造和流动资金支出,1978年占财政预算内支出比重为13.3%,1983年中央财政收回国有企业流动资金基数后,财政预算内支出基本没有安排补充企业流动资金,1996年全省预算内支出中企业挖潜改造和流动资金补充比重只占3.06%。支农支出也由1978年占财政预算内支出的12.85%,下降到1996年的7.64%。财政用于基础产业、基础设施比重过分下降,导致这些行业的发展滞后,成为国民经济的瓶颈行业,影响国民经济的协调发展。
(三)预算外资金投向不合理,使用效益不高。随着预算外资金的过快增长,带来了一系列的问题。一是财力分散,削弱了财政调控能力,使各级财政难以筹集足够的资金支持农业、能源、交通等基础产业和教育、科学事业,影响整个社会经济的协调发展。二是资金使用效益低。主要表现在挪用、浪费现象比较严重,非生产性基本建设和用于奖励、福利的消费基金增长过快。据统计,1996年全省预算外资金用于各单位基本建设支出43亿元,相当预算内基本建设支出的2.15倍。三是家底不清,管理乏力。据1995年预算外资金清理检查统计,全省预算外资金瞒报、漏报、少报超过50亿元。
福建省“九五”计划和2010年规划中确定120个大中型项目,平均每年需投资220亿元。如果全省财政支出中存在的以上问题得不到很好的解决,势必影响到这些重点建设项目的正常进行。因此,我们提出如下深化财政管理,支持重点建设之对策。
(一)合理界定财政的重点建设投资范围
重点建设项目,按照投资效益回报率可分为三类:第一类是资金利润率高于社会平均利润率的竞争性的建设项目。这是市场有效的项目,可由企业提供商业性融资的建设资金;第二类是非盈利性公益性项目。虽无直接经济效益,但却有社会效益或生态效益,是市场失灵的地方,其他投资主体一般不愿介入,必须由政府承担投资。第三类是低于社会平均利润率的项目。它们是市场低效或失灵的地方,由于虽有明显的社会效益或生态效益,但经济效益不明显,市场配置资金往往不能满足需求,又因其毕竟有一定经济效益,可以保本或微利,必须由政府提供优惠的有偿资金,使这类项目能获得社会平均利润,以保证项目建设的顺利发展。福建省重点建设项目包括基础设施、基础产业、支柱产业和社会发展重点项目建设。有一些是市场有效的项目,如高速公路、电厂、码头、桥梁等项目,可由商业性融资解决资金;还有一些是市场失灵、失效或低效的项目,如水利、围海造田、海堤防护林、医院、博物馆等工程,政府必须提供资金。
(二)尽早建立复式预算制度
目前,福建省财政还是单式预算,只是在理论分析或统计资料中,才按支出性质划分经常性支出和建设性支出。经常性预算与建设性预算是相对独立的两大部分,先编制经常性预算,以税收作为来源,首先用在社会公共需要的经常性支出;其次才用于建设性支出,其来源是经常性预算结余、企业利润收入、一些列入预算的建设基金、债务归还收入等。因此,经常性支出要求厉行节约,争取多些结余用在建设性支出上,建设性预算多收则可多支,少收则少支。这种复式预算,只注意划分财政支出性质,以此确定财政资金运动的流量和流向,坚持保重点、压一般,把有限的财力安排到国民经济和社会事业发展最需要的方面。这在一定程度上来说是正确的。单式预算不能从根本上解决生产性和非生产性资金相互挤占的问题;经常性和建设性复式预算虽能解决生产性和非生产性支出问题,但不能解决非盈利性的服务性支出和盈利性的国有资产经营性支出问题。市场经济条件下,财政能否进行盈利性投资的问题,在市场经济社会的西方政府预算已有肯定的回答。我国《预算法实施条例》第二十条规定,各级政府预算按照复式预算编制,分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。因此,为适应市场经济体制,政府转变职能和健全财政职能,必须按《条例》编制复式预算。
(三)优化财政支出结构,提高支出效益
优化支出结构,一是加强预算约束机制,保证国家机关正常运转的基本需要。要改变当前行政经费支出比重过大,资金使用效益不高的状况,对公用经费要实行全年包干使用。预算的追加或调减,不仅要考虑财政承受能力,而且还要注意保持年初预算支出结构的合理性,并使之不断优化。二是全面推行“零基预算”,彻底改变“基数加发展”的预算分配方法,取消目前有关部门从自身利益出发,提出的占财政收入一定比重或增长比例的硬性支出规定,一律由财政按当年的可用财力和支出任务安排支出,报政府批准。三是要将预算内、外资金统筹安排,综合平衡。四是增加财政预算内基建支出比重,预算支出可与财政收入增幅同步增长,并调整支出结构,适当压缩非生产性支出,以满足省重点建设项目前期费用和资本金的需要。五是加强基本建设预算管理,按照《预算法》的规定,将财政基本建设预算作为拨付资金的基本依据,禁止以其他任何形式代预算的作法。对不符合国民经济发展规划和政策、违反财经法规的投资,不拨付资金;对财政安排的预算内重点建设资金,坚持按基本建设程序和工程进度拨款,并监督资金使用。六是认真贯彻中共中央《关于党政机关厉行节约,制止奢侈浪费行为的若干规定》,牢固树立过紧日子的思想,使支出管理工作得到切实加强,纠正在经济建设方面不按审批程序办事,自行上项目盲目引进,造成设备闲置、高投入、低产出的问题,杜绝“重点项目,重点浪费”现象的发生。
(四)加强预算外收支管理,支持重点建设
根据国务院有关规定,预算外资金要实行“收支两条线”管理,使收费权和使用权相分离。有些预算外收费有其特殊性,决定了必须依靠部门自身的职能与业务特点进行征收。因此,预算外资金的征收要实行直接征收与监督征收相结合的办法,对固定的、大宗的项目逐步由部门过渡到财政征收;对零星、分散的项目,让部门直接征收,财政要做好收费票据的管理以及经常性的监督检查。实践证明,预算外资金放任自流不行,统得过死也不行。加强预算外收支管理,并不是要走高度集权的老路,而是要把预算内外财力适当统筹调剂使用,做到“集中有度,支出有节,管理有序,分配规范”。因此,建议将预算外资金划分不同类型分类管理,要象财政管理体制一样,走界于集权与放权的中间道路,对预算外资金实行“分类分权”的管理模式:对资源性、管理性等行政性收费,逐步纳入预算内管理;对大宗专项资金、各种专项基金和集资,实行财政收支计划管理;对留给各部门自收自支的预算外资金,实行收支两条线,全额纳入财政专户管理,支出按使用用途专款管理。因此,对此类预算外资金的管理体制可定为“核定收支,全额管理,比例调控,超收分成,短收减支,综合平衡”。
相关推荐
主办单位:中国财政杂志社
地址:中国北京海淀区万寿路西街甲11号院3号楼 邮编:100036 电话:010-88227114
京ICP备19047955号京公网安备 11010802030967号网络出版服务许可证:(署)网出证(京)字第317号