时间:2020-05-03 作者:丛明 (作者单位:国务院研究室)
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摘要:
目前,中央对财政支持改革与发展的要求比较高,特别是为了抵御亚洲金融危机的冲击和影响,确保今年经济增长8%,物价涨幅不超过3%,人民币汇率保持稳定,今年在采取扩大内需、增加对基础设施和公共工程投资的时候,要求增加一定的财政投入。此外,还要求财政确保做好几件事情:一是确保国有企业改革的顺利进行。对下岗职工再就业和基本生活保障,实行企业、政府、社会“三家抬”的办法,财政要落实其必要的开支;为保证现代企业制度试点城市分流人员,企业解困工资性贷款贴息,纺织行业压绽,优化资本结构试点城市返还所得税补充流动资金等企业改革措施的落实,各级财政相应增加支出;还要确保城镇最低生活保障制度的落实,许多地区都是财政最后兜底。二是确保国家各项粮食政策的落实。近几年粮食连年丰收,库存急剧增加,粮食风险基金已不能满足需要。为了保护农民的生产积极性和实际利益,确保国家按保护价敞开收购粮食政策的落实,中央财政将增加粮食风险基金,地方财政也按规定做出配套安排。三是确保对外开放和产业结构调整的需要。为抵御亚洲金融危机的影响,1998年国家将对高新技术项目和国家产业政策鼓励的内外资项目进口国内不能生产的设备和技术,免征关税和进口...
目前,中央对财政支持改革与发展的要求比较高,特别是为了抵御亚洲金融危机的冲击和影响,确保今年经济增长8%,物价涨幅不超过3%,人民币汇率保持稳定,今年在采取扩大内需、增加对基础设施和公共工程投资的时候,要求增加一定的财政投入。此外,还要求财政确保做好几件事情:一是确保国有企业改革的顺利进行。对下岗职工再就业和基本生活保障,实行企业、政府、社会“三家抬”的办法,财政要落实其必要的开支;为保证现代企业制度试点城市分流人员,企业解困工资性贷款贴息,纺织行业压绽,优化资本结构试点城市返还所得税补充流动资金等企业改革措施的落实,各级财政相应增加支出;还要确保城镇最低生活保障制度的落实,许多地区都是财政最后兜底。二是确保国家各项粮食政策的落实。近几年粮食连年丰收,库存急剧增加,粮食风险基金已不能满足需要。为了保护农民的生产积极性和实际利益,确保国家按保护价敞开收购粮食政策的落实,中央财政将增加粮食风险基金,地方财政也按规定做出配套安排。三是确保对外开放和产业结构调整的需要。为抵御亚洲金融危机的影响,1998年国家将对高新技术项目和国家产业政策鼓励的内外资项目进口国内不能生产的设备和技术,免征关税和进口环节增值税,同时为提高出口产品竞争力,将对纺织品等重要商品的出口适当提高退税率。为缓解就业压力,将来就业渠道将重点引向第三产业和个体、私营经济领域,需要实行一定的税收减免政策等,都要相应减少财政收入。
在新形势和新任务下,为了完成中央赋予财政的重任,加强财税宏观调控,必须抓住当前推进各项改革的有利时机,从以下三个方面进一步深化和完善财税体制的改革。
一、巩固和完善分税制
按照建立社会主义市场经济体制的要求,首先要确定市场经济条件下的政府职能是什么,明确哪些事情该管,哪些事情不该管。同时,还要明确界定中央政府和地方政府的职能分工,划分好各级政府的事权,并在事权划分的基础上界定好各自的财权,做到事权与财权的统一。
1.在收入划分上要解决好中央与地方的分税问题。从我国国情出发,为充分发挥中央与地方两个积极性,宜发展一定的共享税种。那种认为“分税”就是彻底的“分税种”的观点,是不符合“分税制”本义的。“分税”不仅仅是税种划分,也包含税率“分享”。目前,一是宜将企业所得税改为共享税。这次机构改革以后,中央政府和地方政府不再直接管理企业,没有必要维持行政隶属关系,可实行共享税,风险共担。二是将个人所得税改为共享税。个人所得税是极具发展潜力的税种,具有增加财政收入和在宏观上调节个人收入差距的作用,在国外一般都列为中央税或中央税占大头。在我国,由于个人所得税的立法权在中央,在一定程度上能够体现中央宏观调控的要求,同时为发挥地方征管的优势和积极性,在分享比例上地方可占大头。三是研究开征社会保障税时,宜采取中央与地方共享的形式,中央分享的部分,可用于社会保障基金的转移支付。四是要赋予地方政府一定的税收管理权限。对区域性特点强、税源不易转移的一些地方税种,地方政府在有关税收的立法权、开停征权、调整税目税率、决定减免等方面,要有一定的权限。这有利于健全地方税体系的建设,也有利于抑制地方政府乱开收费的口子。
2.在支出划分上逐步消除“基数法”。“基数法”与完全的分税制格格不入。目前实行的中央财政对地方的税收返还办法,是过渡时期的产物,实践表明,对于实际增加中央财政收入的效果不理想,且不利于缩小地区间的财力差距。应当结合这次机构改革和完善分税制的改革,研究制定一个如何消除“基数法”弊端的可行办法。
3.建立规范的财政转移支付制度。按因素法加大转移支付力度,不仅要建立健全中央对地方的纵向转移支付制度,而且可考虑建立发达地区对不发达地区的横向转移支付制度。建立横向转移支付制度可与调整“基数法”结合起来。
二、进一步健全税制
我国税制结构要进一步优化。为适应国民收入分配格局变化的需要,要将我国以流转税为单主体的税制转变为以流转税和所得税为双主体的税制。为此要增加对所得收入征税的比重,特别是要增加对个人所得收入征税的比重。从国际经验来看,随着经济的不断发展和个人收入的不断增加,所得税的比重呈上升趋势,所得税的增加是经济进步的表现。因为只有在企业盈利和个人收入增加(达到应税收入)以后,才能开征所得税,它的前提是企业要有活力和个人收入要达到一定的水平。而且所得税增加愈多,表明企业愈有活力和个人收入水平愈高。所以,所得税不会抑制经济的增长。相反,流转税不论企业盈利与否,都要征收,如果流转税税负偏重,就会抑制企业的发展,国家虽能一时征到税收,但会损坏税源。特别在我国企业普遍存在资产负债率高、亏损面大的情况下,流转税负担偏重,对企业的发展是很不利的。有一种观点认为,所得税对征管制度的要求比较高,目前我国还不具备大面积征收所得税的征管条件,所以还必须以流转税为主体,确保国家财政收入的稳定增长。这种观点虽有一些道理,但仍值得商榷。税收征管,对所得税和流转税的要求,应该是一样的。如果说对流转税征管的要求比所得税低,就无法解释我国全面实行增值税制以来,征管环节出现许多漏洞,增值税流失比较严重的现象。这说明流转税对征管要求也是很高的。通常大家说的所得税征管难度比较高,主要是指对个人收入征税方面。因个人收入比较分散,在经济不太发展的时候,税源有限,加上公民纳税意识淡薄,对税收征管的要求是比较高。但目前我国经济发展已经达到一定的程度,个人收入的税源基础是存在的,加强税收征管和税务稽查的技术装备,也是有条件创造的,只要领导充分重视,加强有关制度的改革和建设,是能够把征管工作提高到一个新水平。对个人收入的税收征管,应充分吸收国外的有益经验,运用先进的税收征管和稽查手段,加大对违反税法的处罚力度,会产生强大的威慑力量,公民纳税意识就会提高。公民纳税意识强弱与否,并没有民族的差异。不能因为我国公民纳税意识淡薄,就强调征管难度高;恰恰相反,公民纳税意识淡薄是税收征管制度落后的表现形式,只要我们有意识地加强税收征管力量和加大税法处罚力度,就能够提高公民的纳税意识,形成对个人收入征税的良性循环局面。
在以流转税为单主体的税制向以流转税和所得税为双主体税制的转化过程中,为稳定国家财政收入的增长,在对个人收入征税的比重未上升以前,不宜主动降低流转税的比重。由于流转税中的增值税税额大、征管难度高,当务之急是要完善征管办法,不宜扩大增值税征收的范围。要统一内外资企业所得税制。制定统一的税前扣除范围和标准;适当调整税率;暂时保留对经济特区和“三资”企业的税收优惠,加快研究如何将地区优惠转向产业优惠的办法。要着手建立以个人所得税为主体,辅之以遗产税、赠与税、个人消费税、个人财政税和社会保障税的个人收入税收调节体系,一方面增加财政收入,另一方面调节个人收入分配。为此要做到:
1.修改个人所得税法,实行分类与综合相结合的个人所得税制。对以劳动收入为主的项目,实行综合征收,按月预扣代缴,年终汇算清缴,实行法人支付与个人收入相结合的双向申报制,税务部门建立交叉稽核体系。为加大税务执法力度,应建立税务警察,条件成熟时可建立税务法庭。对以资本收入为主的项目,实行分类征收,在颁布个人所得新税法时,要对个人股票交易所得和居民储蓄存款利息所得恢复开征个人所得税。
2.开征遗产税,调节高收入。遗产税的调节对象主要是高收入者。目前我国已经形成了一批高收入群体,具备开征遗产税的条件。应配合个人所得税新税法的修订,开征遗产税,更好地调节个人收入差距。待遗产税运行几年并总结经验后,再考虑开征赠与税,或将二税合并征税。
3.开征个人消费税,调节高档消费行为。我国1994年的税制改革,已对部分需要特殊调节的产品开征了消费税,但征收对象是经营者。按照消费税的性质,应在商品进入最终消费环节时征税,征收对象主要是消费者。可考虑对部分需要特殊调节的商品和高档消费品(以及高消费行为,如高档桑拿浴、高尔夫球等),开征对个人征收的消费税。
4.改革财产税,建立个人财产税制。要按照使用占用、转让销售、收益所得三个环节设计税种,建立起多环节征税、作用互补、自成体系的向法人和个人分别征收的财产税体系,使个人财产税独立出来,同时建立健全个人财产登记制度,发挥其对个人存量财产的调节作用。
5.积极研究开征社会保障税。开征社会保障税,有利于统一政府管理口径,规范基金的使用;也有利于对不同经济成分的企业征收,实现社会统筹水平。考虑到我国城乡二元经济结构的特征,社会保障制度的改革要实行城乡有别的原则,社会保障税只涵盖城镇范围,税收由国家、企业、个人共同负担,逐步建立以养老、医疗、待业、伤残为主的与社会主义市场经济体制相适应的社会保障制度。
三、实行“费改税”
“费改税”的总体目标,是要建立以税收为主体、辅之以少量规费的政府分配体系。从国际经验来看,各国政府收入中,非税收入约占财政收入的10%。我国非税收入占财政收入的比重明显高于国外水平,必须彻底改掉。
实行“费改税”,首先要对收费、基金进行清理整顿,坚决取消不合理的收费、基金项目,切实减轻企业、农民和个体经营者的负担。对于需要过渡一段时间才能完成的收费、基金项目,要列出时间表限期予以取消。在清理整顿期间,暂停批准任何新的收费、基金项目。对剩下的收费、基金项目,要进行分类处理:
1.将基金和具有基金性质的收费列为“费改税”范围。对于一些收入数额较大,来源相对稳定,具有税收性质的收费、基金,如资源性收费和某些建设性收费、基金等,可逐步由税收来取代。由“费改税”进行的税制调整,要贯彻精简、高效的原则,尽量利用现有的税种,适当增设新的税种。对“费改税”难度比较大的项目,可采取多种改革方式,如在一些地区开展试点工作等,以利于总结经验,稳步推进。同时要加大法制建设和执法力度。“费改税”要涉及大量的法律法规建设,有的是要对现行的法律法规作修改、补充和完善,如征收燃油附加费已写在现行的公路法中(但还未实行),若改征燃油税,就要修改现行公路法的有关条文;有的是要制定新的法律法规。为了从根本上杜绝地方政府乱开收费的口子。在不影响中央税收调控的前提下,应赋予地方政府一定的税收立法权,健全地方税体系。“费改税”后,税收刚性作用明显增强,为此要进一步严格税收征管,加强税收执法,坚决维护税法的严肃性。
2.保留必要的收费,但要制定办法使其完善和规范。对经过清理整顿,需要继续保留且不能纳入“费改税”范围的收费,要逐步纳入财政预算管理。对于一些数额小、零星分散的收费,作为财政预算外资金,实行财政专户、收支两条线管理。要加强财政部门对预算外资金的管理,同时还要研究制定对财政部门管理预算外资金的监督制约办法。
3.将经营性收费与行政性收费区别开来,割断经营性收费与政府的联系,让其完全通过市场取得收入,并依法纳税。目前许多行政机关都有直属或挂靠的事业单位,其中不少事业单位已经完全自收自支,但却凭借政府权力行经营性收费(名曰事业性收费)之实;或某些行政机关将行政性收费向经营性收费(或事业性收费)转移,以逃避财政监督。因此,要切实将行政性收费与经营性收费区分开来,行政机关要与其所属事业单位在人、财、物方面彻底脱钩。对于具有完全自收自支能力的事业单位,要直接向企业或中介机构转化;对于实行财政差额补贴的事业单位,按照今后发展方向不应由财政补贴的,要逐步减少补贴以至“断奶”,促使其向企业或中介机构转化,真正通过市场取得经营性收费,但要依法纳税。要明确有关管理部门的职责,避免职能交叉。价格管理的范围,主要涵盖具有垄断性质的经营性收费,对于一般的经营性收费,按照服务双方自愿的原则,可逐步放开。加强行政性收费管理工作后,还要研究制定防止将行政性收费向经营性收费(或事业性收费)转移的办法。
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