时间:2020-05-03 作者:陈淮 (作者单位:国务院发展研究中心)
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摘要:
1998年,为确保国内生产总值增长8%和通货膨胀率不超过3%的调控目标,我国新一届政府宣布,未来3年的基本建设投资规模将达7500亿美元。对财政来说,这不仅意味着要解决钱从哪里来以及如何投下去的问题,同时,也为财政完成体制性转换提供了一次机遇。财政要抓住再次在国民经济战略发展过程中发挥重要作用的历史契机,完成自身职能向社会主义市场经济的转变,深化体制改革,实现财政杠杆在宏观经济调控体系中的规范化、制度化定位。
一、完成财政职能的根本转变
计划经济体制下的“统收统支”,财政始终在社会扩大再生产中扮演着主角。80年代的“拨改贷”,意味着社会扩大再生产的主角地位由财政让位于银行。实践证明,尽管“拨改贷”的改革颇多缺陷,但毕竟在打破“两个大锅饭”上迈出了重要一步;更为重要的是,使财政从直接承担工业化过程中社会积累任务的重负下解脱了出来。90年代中期以来,推进现代企业制度并使企业成为投资主体、发育资本市场和扩大直接投资、资产优化重组和组建企业集团等思路逐步付诸实施,企业和众多投资者正在日益成为社会扩大再生产的投资主体。在这一过程中,尽管我们一直力图完成财政职能向市场经济的转变,但在服从于反通胀目标...
1998年,为确保国内生产总值增长8%和通货膨胀率不超过3%的调控目标,我国新一届政府宣布,未来3年的基本建设投资规模将达7500亿美元。对财政来说,这不仅意味着要解决钱从哪里来以及如何投下去的问题,同时,也为财政完成体制性转换提供了一次机遇。财政要抓住再次在国民经济战略发展过程中发挥重要作用的历史契机,完成自身职能向社会主义市场经济的转变,深化体制改革,实现财政杠杆在宏观经济调控体系中的规范化、制度化定位。
一、完成财政职能的根本转变
计划经济体制下的“统收统支”,财政始终在社会扩大再生产中扮演着主角。80年代的“拨改贷”,意味着社会扩大再生产的主角地位由财政让位于银行。实践证明,尽管“拨改贷”的改革颇多缺陷,但毕竟在打破“两个大锅饭”上迈出了重要一步;更为重要的是,使财政从直接承担工业化过程中社会积累任务的重负下解脱了出来。90年代中期以来,推进现代企业制度并使企业成为投资主体、发育资本市场和扩大直接投资、资产优化重组和组建企业集团等思路逐步付诸实施,企业和众多投资者正在日益成为社会扩大再生产的投资主体。在这一过程中,尽管我们一直力图完成财政职能向市场经济的转变,但在服从于反通胀目标的紧缩状态下,财政作用实际上在相当大程度上被牵制于简单再生产意义上的问题中,只能致力于解决一些存量资产的体制性遗留问题。例如“贷改投”和发行特种国债以充实商业银行资本金等,几乎无力对社会扩大再生产有太多的发言权。对此,很多学者不满于重复建设屡禁不止而大声疾呼“中央财政调控能力下降了!”这也是重要背景之一。
一方面,财政职能要实现向社会主义市场经济的转变,必须退出社会扩大再生产的主角地位;另一方面,财政职能要彻底实现自身的体制性转变,又必须积极参与到社会扩大再生产过程中去。积极参与才能彻底重新定位。现在,历史赋予了财政一个解决这一矛盾的重要契机。
在新的历史契机面前,新一轮财政扩张决不应成为向原有体制的回归。财政投资的规模不论多大,不论在基本建设总投资中所占比重如何,都一定要努力体现三个特点:一是要体现“公共投资”的特点,绝不要把财政资金导入到重复建设和扩张竞争性行业生产能力的项目中;二是要体现通过政府投入来扩张需求、刺激投资和调动民间资金、外部资金、信贷资金共同投入的特点,绝不要形成财政为8%增长率托底的局面;三是要体现调节经济周期、“熨平”增长过程中的波峰低谷的特点,绝不要为短期平衡所累而使应有的扩张受到限制。可以说,这三个特点的充分体现过程就是我国财政的宏观调控作用走向规范化、制度化的过程。
二、缓解社会矛盾,协调社会经济关系
市场经济条件下的政府财政不仅承担着调节经济发展过程的职能,还要承担着缓解社会矛盾、协调社会经济关系的职能。从根本上说,我国的改革过程实际上就是一个社会利益格局重组的过程。多年来,我们一直企图使财政杠杆在这一方面能够发挥更大作用,但苦于宏观经济的总量调控任务繁重而长期未能有效顾及。具体说,在新的重大历史契机面前,我国的财政投入要在以下方面注意体现协调社会经济关系,化解重大社会矛盾的作用。
第一,调整政府与劳动者之间的经济关系。人们很容易注意到,1998年国民经济增长8%的目标是和解决下岗职工再就业的目标紧密联系在一起的。当前再就业工作的内涵不仅包括劳动力对社会劳动的再参与,而且包括劳动者与国家、政府之间经济关系的再调整。下岗职工与社会失业人员的区别就在于体制身份不同。在我国,在原有计划经济体制下的“全民所有制”职工客观上与国家、政府形成有终身雇佣的经济关系。在改革过程中,尽管“全民职工”的称谓被改换成为了“国企职工”,但劳动者与政府之间的根本经济关系并未按照市场经济的要求得到相应调整,国家对这一部分劳动者“终身雇佣”的义务并未解除。正是由于这一经济关系始终未能理顺,一方面,人们在不断抱怨企业离退休人员负担与冗员负担过重的同时,仍在不同程度上认为财政应最终对此负责;另一方面,各级政府的财政实际上也不断为此付出沉重代价。现在,大量具有体制身份的劳动者下岗、转岗恰恰使彻底解决这一原有体制重大遗留问题的时机趋于成熟。新一轮经济增长过程应当同时成为彻底理顺劳动者与政府之间经济关系的过程。解决的办法,就财政角度说,一是在下岗职工的安置上,要对部分职工(如所谓的“老人”)负起责任;二是通过发放“生活费”的方式承担转轨代价;三是在刺激投资和增加社会就业岗位的同时,建立起国企职工走向市场竞争择业的“单行线”。
第二,调整政府与国有企业之间的经济关系。80年代中期,我们曾有过“打破两个大锅饭”(指职工吃企业“大锅饭”、企业吃国家“大锅饭”)的改革,但只形成了此后参加工作的劳动者实行劳动合同制和“拨改贷”的结果。实际上“两个大锅饭”并未从根本上打破,在“放权让利”的口号中实际上还隐含着对政府与企业之间经济关系的某种固化。90年代中期以来,又进一步采取了“政企分开”的多方面措施,但在1995—1996年间出现了地方政府与企业对争取“破产额度”的热情高涨现象,在新一轮增长面前出现了银行的“惜贷”倾向和企业投资积极性不高等现象。前者显然体现着企业债务与财政负担之间的过度相依关系,后者暴露出政府经济目标与企业内在利益的深层次相悖关系。这说明政府与企业之间的经济关系远未理顺。现在看来,实现企业产权重组、化解企业债务负担等难题需要依靠国民经济总体规模的持续扩张、依靠增量投入、依靠未来收益才能根本解决。一方面,财政首先要加入到新一轮增长中去,依靠增长才能最终从政企不分中解脱出来;另一方面,财政要抓住契机,把与企业关系的焦点从资产权益或债务归属等利益冲突的敏感区域转换到共同增长等有利于协调的因素方面来。通过发展解决一些深层次的问题。
第三,调整东、中、西部的经济关系。“七五”期间,我们曾提出与实施了“梯度发展战略”,强调具有较好基础的东部地区优先发展。“八五”过程中,“梯度发展战略”被进一步修正为“效率优先,兼顾公平”。“九五”开局,东中西部经济发展差距不断拉大的矛盾趋于尖锐,适度加快中西部经济发展速度、加大对中西部基础设施建设的投资力度和建立财政转移支付制度等措施被列入新的国民经济中长期发展战略。但由于“九五”初期继续调整1993—1994年过热局面的需要,事实上基本建设投资、基础设施建设和财政调节作用等调整东中西部经济关系的重大战略措施受到了明显限制。现在,短期增长目标实际上为实现这一中长期设想提供了一个重大机会。出于此目的,在新一轮投资高涨中,财政投入应当注意体现区域倾斜的战略意图,应当在项目选择上体现对加快中西部基础设施建设的引导,特别是应当争取在一个财政扩张的有利过程中把区域间的转移支付制度真正建立起来。
第四,调整中央与地方政府之间的经济关系。1994年的“分税制”改革是调整中央与地方政府之间经济关系的一项重大举措。从实践情况看,这一改革是有一定缺陷的。它一方面极大地调动了地方政府加速发展经济的积极性;但另一方面,也使中央与地方政府之间的利益冲突日益明显化。中央调控能力的下降和一些地方财力加速增长之间的反差已经引起了各方面的关注;进一步调整中央与地方政府之间经济关系的迫切性已成为人们的共识。新的增长目标为中央财政提供了一个从“分税制”实施以来与地方不断“讨价还价”的尴尬地位中解脱出来的重大机会,有可能通过与地方共同投入和分配新的发展机会实现对中央与地方政府之间经济关系的再调整,并由此建立起符合市场经济规律的、规范化与制度化的相互利益格局。
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