时间:2020-05-03 作者:阎坤 (作者单位:中国社会科学院财贸经济研究所)
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摘要:
一、“费改税”是规范农村公共分配制度的最佳选择
1995年以来,全国大约有7个省50多个县市在进行农村税费改革试点,其中采取“费改税”这一模式并取得了比较显著成效的,当属湖南省武冈市。他们的做法是,将目前村级对农民收取的三项提留和乡镇的五项统筹收费等改为统一征收“农村公益事业建设税”。其税负不得超过农民上年纯收入的5%,由乡镇财政所具体组织征收或委托其他单位和部门代征代扣代缴,纳入乡镇财政预算管理。实行“费改税”后,乡镇任何部门和单位不得以其他形式再向农民无偿收取费用,农民也有权拒绝缴纳并提起行政诉讼。从而规范了农村公共分配制度,从源头上解决了任意向农民收费的问题,推动了农村经济社会的发展。具体说来有以下四个方面:
第一,理顺了国家与农民的分配关系,切实减轻了农民负担。实行“费改税”,变不规范的收费方式为规范的征税行为,使稳定农民负担有了可靠的法律保障。湖南省武冈市1995年试点的邓元泰镇和龙田乡,按农民人均纯收入的3%开征“农村公益事业建设税”,农民只需人均交税28元,比1994年减少10元,比未实施“费改税”的乡镇人均减少19元。1996年扩大试点的四个乡镇农民负担比例下降了1—2个百分点。同时,...
一、“费改税”是规范农村公共分配制度的最佳选择
1995年以来,全国大约有7个省50多个县市在进行农村税费改革试点,其中采取“费改税”这一模式并取得了比较显著成效的,当属湖南省武冈市。他们的做法是,将目前村级对农民收取的三项提留和乡镇的五项统筹收费等改为统一征收“农村公益事业建设税”。其税负不得超过农民上年纯收入的5%,由乡镇财政所具体组织征收或委托其他单位和部门代征代扣代缴,纳入乡镇财政预算管理。实行“费改税”后,乡镇任何部门和单位不得以其他形式再向农民无偿收取费用,农民也有权拒绝缴纳并提起行政诉讼。从而规范了农村公共分配制度,从源头上解决了任意向农民收费的问题,推动了农村经济社会的发展。具体说来有以下四个方面:
第一,理顺了国家与农民的分配关系,切实减轻了农民负担。实行“费改税”,变不规范的收费方式为规范的征税行为,使稳定农民负担有了可靠的法律保障。湖南省武冈市1995年试点的邓元泰镇和龙田乡,按农民人均纯收入的3%开征“农村公益事业建设税”,农民只需人均交税28元,比1994年减少10元,比未实施“费改税”的乡镇人均减少19元。1996年扩大试点的四个乡镇农民负担比例下降了1—2个百分点。同时,平衡了农户之间的负担,尤其是有小孩上学的农户,“费改税”废除了按在校学生每人50—100元不等分摊教育费附加的做法,负担明显减轻。
第二,强化了乡镇财政的职能,培植了新的财源。过去的农村收费既不纳入财政预算内管理,又不属财政预算外资金管理范围,游离于国民收入的宏观管理之外,是一种“体外循环”,这种状况严重影响着乡镇财政支持农村经济发展职能的发挥。实行“费改税”以后,财权由部门向政府集中,财力得到了加强和充实,可以在更大范围内进行调控和发挥作用,可以集中财力办几件大事。如邓元泰镇1995年投资8万元,不仅解决了沙洲村电力排灌的问题,为农村的旱涝保收做出了贡献,而且资助了丘岗苹果梨基地建设,发展了经济,培植了新的财源。
第三,加强了政府宏观调控能力,促进了农村公益事业的发展。实行“费改税”以前,由于资金使用分散,常常被移作它用,公益事业一直是乡镇工作的薄弱环节。“费改税”以后,由于支出项目明确,集中了财力,加快了公益事业的发展步伐。如邓元泰镇试点前每年只有二三个公益事业建设项目,1995年试点后就安排了12个项目,共投资58.6万元用于教育,安排计划生育经费11万元,投资农田水利基本建设4万元,这些都是以前乡镇政府很难办到的。对农村五保户、军烈属、困难户的社会保障体系也大大加强。
第四,巩固了基层政权的建设,促进社会长治久安。实行“费改税”前,乡镇、村组干部“一年四季忙,都为要钱粮”。实行“费改税”后,由于收税工作简便易行,只需半个月就能基本完成任务。乡镇、村组干部可以集中精力抓经济建设,有助于转变政府职能,改进工作作风,强化群众观念和为人民服务的精神。与此同时,一方面乡镇政府可用的财力加强,村组干部的报酬纳入了乡镇财政的预算,解除了村组干部的后顾之忧,提高了工作积极性,稳定了农村基层干部队伍。另一方面,通过乡镇财政的预算管理,收入和支出须经同级人民代表大会审议通过后执行,并进行审计监督,从而杜绝了乱开支的现象,有利于村级领导班子的廉政建设,进一步密切干群关系,发展农村社会安定团结的大好局面。
二、需要搞好与“费改税”相应的配套改革
“费改税”是一项全新的改革,是规范农村收费行为,切实减轻农民负担,加强农村社会公益事业建设的有效途径,也是顺应和促进农村经济发展客观需要的一项重大举措。它不仅是扩大乡镇财政收支管理范畴的一项重大改革,更是涉及到农村社会政治稳定的一次重大变革。从武冈的改革实践来看,还有一些问题是值得思考的。例如,如何切实解决好“费改税”后再开“口子”的问题。减轻农民负担是“费改税”的关键所在,中央提出农民负担不得超过上年人均纯收入的5%,这个界限必须要遵循。1996年武冈市政府经过测算后确定,试点乡镇税率控制在人平均纯收入的3.5%以内。然而,由于多方面的原因,减负工作难度大。通过调查,有的部门“达标”活动所需的资金,“农村公益事业建设税”远远不能满足需要,这就诱发了试点乡镇重开“口子”的可能性。目前,这种上级机关开口子增加农民负担的现象仍然没有得到根本制止。为了保障“费改税”的顺利进行,也为了确保农村工作有一个良好的政策环境,必须规范上级开的口子,充分考虑到乡镇财政和农民的承受能力,使“费改税”走上法制化的轨道,真正使农民的负担有所减轻。因此,“费改税”工作不能孤立地进行,必须从各个方面加以完善。这其中固然有转换观念,提高认识的问题,但更重要的还要搞好一些配套改革。
第一,要科学的界定政府部门和行政单位在农村为农民个人和法人单位提供特殊服务收取规费的范围和界限,在此基础上把一切行政性收费尽可能改成税,并严格禁止在税收和规费之外的、一切以行政权力向公民个人和法人收取费用的行为。
第二,深化行政改革,实现政府职能与农民集体经济组织职能分开,把农民集体经济组织职能交由农民组织来实施,从而实现农村分配关系上政府财政分配与农民集体分配分开,以阻断政府部门以集体经济组织名义向农民伸手收费、摊派、集资的渠道。
第三,“费改税”要注意实行分税制的需要,在“费改税”的同时积极推进县与乡镇的分税制。建立乡镇金库,以充分发挥乡镇财政职能作用,保障“费改税”效果的实现。同时在科学地划分各级政府职能范围的基础上,划清各级政府财政支出的责任和权利,实行“谁出主意谁出钱”的原则,以杜绝上级政府部门脱离实际地要求乡镇政府搞一些超过财力所限的“达标升级”等增加农民负担的行为。
第四,加快地方税制建设步伐,把“费改税”与完善和改革农村税收结合起来。要彻底改变按人头征收的办法,全面转向依据财产、依据收入征收的办法,以保障农村公共分配的公平性,充分发挥农村公共分配的调节作用,促进农民共同富裕目标的实现。
三、相关的理论问题研究要深入
目前,我国正处在社会主义初级阶段,随着改革开放的不断深化,包括正在进行的乡镇财政收支制度改革,必须以邓小平理论为指导,提高思想认识水平。
第一,在撤消人民公社,建立乡镇政府和在农村全面推行家庭联产承包经营责任制之后,意味着对原人民公社时期的“三级所有,队为基础”的集体经济组织结构的否定,但与新情况相适应的新结构应当是什么模式,无论在理论上或实践上至今都不那么清晰明确。从实践上看似乎是从三级所有转化为乡镇及村两级所有,但代表农民行使所有者职能的、两级独立的集体经济组织体系并没有形成,依然由一些政府部门执行着集体经济组织职能,即依然处于“政社合一”状态。既然改革的目标已明确为建立社会主义市场经济体制,当然农村也不能例外,必须实现两种职能分开的改革。并且从理论上讲,政府可以代表全体人民行使全民所有制经济所有者职能,却不能代表集体经济所有者职能,集体经济管理职能只能由农民直接选举产生的集体经济管理委员会或董事会来行使。
第二,在实行税费转换后,需不需要把集体经济组织的财务活动与政府的财政活动严格划分开来,如果需要划分应当如何划分。这个问题看起来很明显,既然要实现政府两种职能分开的改革,国家财政与集体经济财务当然要分开,否则势必造成农村分配关系混乱,既扰乱了公共分配关系,又扰乱了集体经济分配关系。并且也只有分清了财务与财政两种不同性质的分配,才能更科学地、更准确地计量农民实际对国家的负担。而现在事实上却混淆不清,结果财政干了集体经济的共同事务,也被计入农民对国家负担之内,反之明明是集体经济财务活动或生产经营活动的投入,也计入政府财政支出之内,人为地夸大了财政规模。比如村级“三提留”中的公积金部分,是典型的农民集体经济扩大再生产行为,由于旧体制遗留下的财政与财务混淆问题没有解决,却被农民误认为是向国家交纳的税,看成是政府加给他们的负担。与此相反,乡镇的“五统筹”基本上是政府的职能行为,从本质上说是纯粹地向农民征收的税,却又常常被称之为农民集体承办公益事业而收的费。也正因为如此,才发生了关于“五统筹费”该不该归乡财政管理和支配的问题争论,这种争论本来是不该发生的,因为“五统筹”的资金性质是十分清楚的。通过“五统筹”集资兴办的各项事业中,农村教育费附加兴办的教育乃是国家的义务教育活动,它不仅是为当地农民服务,更是为全民族利益而举办的;民兵训练费是国防事业的组成部分;计划生育乃是基本国策;优抚则是社会保障中必须由国家举办的事业,这些都是为全国人民的共同利益服务的,它并不属于专门为某地方集体农民服务的,是社会共同需要的事务,属于典型的财政职能的内容。因此,农村“五统筹费”的性质属财政性资金,应当全面纳入国家预算管理,乃是一个不争自明的道理。可是在现行公共分配关系中,又常常被混同为集体农民办公益事业。
第三,村提留形成的资金性质是集体经济的,还是国家财政性资金,这个问题涉及“费改税”是否要把村提留全部改成税的问题,如果是财政性资金当然属于“费改税”范围,如果不是则不可以。到底如何认识这个问题,可以商榷和探讨。研究“三提留”性质不能不涉及村委会的性质,它是一级政权还是集体农民的集体经济组织,或有双重性,是政府与集体经济组织的合一体。不过,就集体农民提留的公积金与公益金的性质来说,特别是公积金是集体经济组织的积累行为,把它完全看成是财政性资金是值得研究的。从“两金”的实际用途看,公益金主要是用于五保户、特困户的补助,合作医疗及其它福利事业,从性质上看基本属于社会公共福利事业,应属于政府行为,可以看成是财政性资金;但公积金则不同,公积金主要是用于购买生产性固定资产,兴办集体企业,以及兴修小型农田水利,植树造林等等,这些都明显地具有农民集体经济扩大再生产的性质,基本不属于政府行为,把这部分分配归结为财政性资金似乎有些欠妥。看来在实施“费改税”过程中,应当把原有的“三提五统”中属农民集体经济组织为实现集体经济所有者职能的分配与政府实现职能的分配区分开来,把前者交由集体经济组织同农民商量解决,只把后者改成税,这样才有利于理顺国家与农民的分配关系,有利于巩固“费改税”的成果。
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