时间:2020-05-03 作者:刘佐 (作者单位:国家税务总局税收科研所)
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摘要:
继1994年实行以流转税为主的工商税制改革后,我国下一步税制改革的突破点应当选在哪里?各方面都在研究。有人认为,目前增值税是我国政府特别是中央政府最重要的税种,存在问题较多,完善该税是当务之急。也有人认为,流转税制度经过改革已经基本成型,所得税制度还很不完善,应当抓紧改革。还有人认为,中央税已经改了,地方税还没有动,下一步应当先改地方税。可谓仁者见仁,智者见智。笔者认为,根据我国现行税制存在的问题及其原因,权衡各类改革建议(思路)的利弊,清费立税——即清理各类基金、收费,规范政府收入制度,巩固和加强税收,应当成为我国下一步税制改革的突破口。
第一,基金、收费占政府收入的比重过高。纵观当今世界,绝大多数国家均将税收作为政府财政收入的主要来源,这是由税收的强制性、固定性、无偿性特点和组织财政收入、调控宏观经济的职能作用决定的,是其他形式的财政收入(包括各种基金、收费、国债等)无法替代的。但是,从我国近年来的实际情况看,税收收入在政府收入中所占的比重过低,而基金、收费、国债收入所占的比重过高,与税收在我国社会主义市场经济体制的地位和作用极不相称。以1998年中央政府预算为例,税收、基金、国...
继1994年实行以流转税为主的工商税制改革后,我国下一步税制改革的突破点应当选在哪里?各方面都在研究。有人认为,目前增值税是我国政府特别是中央政府最重要的税种,存在问题较多,完善该税是当务之急。也有人认为,流转税制度经过改革已经基本成型,所得税制度还很不完善,应当抓紧改革。还有人认为,中央税已经改了,地方税还没有动,下一步应当先改地方税。可谓仁者见仁,智者见智。笔者认为,根据我国现行税制存在的问题及其原因,权衡各类改革建议(思路)的利弊,清费立税——即清理各类基金、收费,规范政府收入制度,巩固和加强税收,应当成为我国下一步税制改革的突破口。
第一,基金、收费占政府收入的比重过高。纵观当今世界,绝大多数国家均将税收作为政府财政收入的主要来源,这是由税收的强制性、固定性、无偿性特点和组织财政收入、调控宏观经济的职能作用决定的,是其他形式的财政收入(包括各种基金、收费、国债等)无法替代的。但是,从我国近年来的实际情况看,税收收入在政府收入中所占的比重过低,而基金、收费、国债收入所占的比重过高,与税收在我国社会主义市场经济体制的地位和作用极不相称。以1998年中央政府预算为例,税收、基金、国债等3项收入共计9186.5亿元,其中税收收入仅占50.5%,基金收入占11.6%。如1996年全国基金、收费收入总额达4000多亿元,相当于同期预算内财政收入的60%以上。从省以下地方政府来看,非税收入比重过大的问题更为突出。在许多地方,基金、收费等预算外收入已经大大超过了地方税收收入,甚至超过了地方预算内财政收入。如河北省1996年各种基金和收费为146亿元,相当于地方税收的1.7倍多,占省级地方财政收入的96.3%。该省隆尧县当年农民负担总额为2768万元,其中“三提五统”和集资摊派占71.5%,税收仅占28.5%。湖南省岳阳市岳阳楼区91家个体户和私营企业1997年交费额为444万多元,而纳税额只有205万元,费与税之比为2.2∶1。该区1997年各类收费总额为3370万元,其中上交财政部门纳入预算管理的只有200万元,占5.9%。从部门来看,工业、交通、教育、卫生、城建、工商、公安等诸多部门都收取大量基金和收费,有些甚至超过了其自身向国家上缴的税收或者国家给予的行政事业经费。
第二,收费部门和收费项目过多,不仅要投入大量的人力、物力、财力(如设立专门机构,建立征收人员队伍等),增加沉重的负担,同时也使有限的资金因分割、分散使用而限制了其效益的充分发挥,造成地区、部门之间的“苦乐不均”,相互攀比。据不完全统计,到1997年初,国家批准的行政事业收费项目有371项。其中,涉及企业的有217项,涉及59个部门和单位。地方收费项目各地情况不一,少则几十项,多则几百项,且名目不一,级次不一。河北省1996年各种基金、收费竟达1200多项,涉及20多个部门。1997年,湖南省岳阳市一个体户共向20个部门缴费28项,共计47789元。1995年底,全国约有各类基金690项。其中,国务院及其有关部门批准设立的有81项,省级人民政府及其有关部门批准设立的有401项,地(市)以下批准设立的有200多项。据财政部等部门1996年联合调查发现,地方政府及其所属部门越权设立的基金、收费项目达3474个。
第三,乱收费、乱罚款、自收自支、管理不严的现象普遍存在。例如:超过规定标准收费,超过规定的范围收费,同一部门重复收费,不同部门多头收费,巧立名目收费,搭车收费,甚至强行摊派。在湖南省临湘市调查的4个行业中,有14个部门的28种收费项目没有按照文件规定的标准收取,随意地提高了收费标准;有10个部门超过规定范围收取19个项目的收费,其中包括省政府早已明文废止的项目;有12个部门巧立名目,擅自设定了16个收费项目。在一些收费部门,收费管理工作混乱,收费人员收费不开收据,甚至使用无效收据(如白条之类);收费时“开价”很高,但可以“讨价还价”,其中不乏中饱私馕者。有些收费单位甚至雇用品行不端的社会闲杂人员收费,默许甚至纵容他们胡作非为。一些收费部门违反财经秩序,擅自截留并滥支滥用收费资金,不仅大吃大喝、盖房、买车,而且出现了贪污腐化和浪费等问题。这些不正之风和腐败现象引起了社会各界的强烈愤慨。
第四,由于收费失控,加重了纳税人的负担。从税法的实际执行结果及其国际比较来看,我国近年来的税负总水平(指税收占国内生产总值的比重)只有10%至11%,属于偏低的水平。但是,我国除了税收之外还有大量的基金和收费等项目存在,这部分收入估计占国内生产总值的10%以上,所以纳税人的总体负担水平并不轻,估计超过国内生产总值的20%,高于一般发展中国家的水平。特别是由于收费过多、过乱、过滥,大大地加重了纳税人的经济负担和精神负担。据对湖南省岳阳市岳阳楼区部分个体工商户和私营企业的调查,其平均收费负担率和税收负担率(即收费和税收占销售收入的比例)分别为17.2%和7.9%,二者合计税费负担为25.1%。另据《人民日报》报道,从1997年7月至今年3月,中央部门、省、地三级共取消不合理收费20516项,共计363.5亿元,这个数字几乎相当于1996年全国国有工业企业实现利润的总额。如此沉重的负担对于增强企业的活力,促进经济发展的大局是极为不利的。在对外开放中,也不利于改善投资环境和吸引外资,近年来外商对此反应日益强烈。
第五,过多的基金、收费严重地扰乱了分配秩序,侵蚀了税基,蚕食了国家的财政收入,削弱了政府特别是中央政府的财权。由于基金和收费与地方、部门的利益直接相关,并且往往拥有许多强制性的手段,如电力部门可以停电,工商部门可以吊销营业执照,交通部门可以扣留车辆等,征收力度往往大于税收,收费和基金的收入增长速度也快于税收,由此导致国家应得的税收流入了一些地方政府及其所属部门、单位甚至个人的口袋。应当说,这决不仅仅是一个简单的税收、财政问题,而是一个十分严肃的政治问题。因为税权是国家主权的一个重要方面,税收收入是国家行使职能的财力保证。特别是在我国这样一个幅员辽阔,人口众多,经济发展总体水平不高,且各地区之间发展很不平衡的发展中大国,各地区、各部门都应当以国家大局为重,保证国家财政,首先是中央财政的收入。否则,国家的宏观发展战略就无法实施,各地区、各部门之间的协调发展也难以实现,局部的发展也会受到很大的限制。
第六,清费立税既有利于维护国家财政的利益,也有利于增加地方和部门的财力。通过清费立税,规范国家收入,完善财政、税收管理制度,国家可以在不增加甚至适当降低纳税人负担水平的情况下,通过合理、规范的税收和规费等制度取得财政收入。中央政府与地方政府的收入划分可以用分税制和转移支付制度解决;各级政府所属部门的一般行政支出一律由财政部门拨给,少数项目可以收取适当标准的规费。这样,就可以实现财政、税收的集中统一管理,将各地区、各部门的“小财政”(指各类预算外收入)纳入大财政(包括中央预算和地方预算),把他们设立的“准税收”(指具有税收性质的各种基金和收费)分别并入中央税收和地方税收,从而使中央财政、税收的主体地位得以加强,地方和部门的利益也得到合理的照顾,并可以精简收入征管体系的机构和人员,降低征收成本,提高工作效率和资金使用效益,减少滋生不正之风和腐败现象的客观条件,减轻纳税人的负担,改善国家机关及其工作人员的形象,可谓一举多得,定会收到良好的效果。
综上所述,我们应当以清费立税为突破口,尽快提出我国下一步税制改革的总体思路,并加以深入研究、论证,以早日形成具有可操作性的实施方案,这已经成为一件十分紧迫的事情。因为,1994年税制改革已经过去四年多,“九五”计划的实施已经时间过去近一半,离2000年只剩下一年多的时间了。为了实现党和国家提出的在2000年初步建成社会主义市场经济体制的奋斗目标,税制改革必须取得新的突破性进展。机不可失,时不我待。
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