时间:2020-05-03 作者:陈佩钢 刘德权 黄玉凡
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摘要:
实现财政振兴,不仅要通过提高“两个比重”,从数量上达到财力充裕,更重要的是要从健全财政职能上,进一步强化财政分配的主体地位。但是,当前财政分配职能弱化的问题比较突出:一是分配秩序混乱。非财政部门参与财政分配的现象日趋严重,游离财政之外的政府性基金和行政事业性收费越来越多,不仅蚕食了国家预算,在一定程度上还成为败坏社会风气的源头之一;二是财政分配自身失范。一方面,按规定应纳入预算的行政性收费、政府性基金、社会保险基金和国有资产收益等,迟迟无法实现预算管理。同时,企业偷漏税、欠缴税和财税部门不规范的减免税行为,制约了财政收入的稳定增长。另一方面,不应财政涉足的某些非公共性、经营性和竞争性的支出,如经营性投资、企业资金供应、企业亏损补贴、完全或部分可以推向市场的社会事业等,仍然由财政包揽下来,导致分配职能“越位”与“缺位”并存;三是财政体制尚不完善。实行分税制以后,上下级政府之间的财政分配关系趋于理顺,但旧体制的利益格局和弊端仍未消除,地区之间非均衡化发展、事权与财权不一致等问题尚未得到解决。
要振兴国家财政,针对当前存在问题,应从以下几个方面入手:
理顺政府之间的分配关系
...实现财政振兴,不仅要通过提高“两个比重”,从数量上达到财力充裕,更重要的是要从健全财政职能上,进一步强化财政分配的主体地位。但是,当前财政分配职能弱化的问题比较突出:一是分配秩序混乱。非财政部门参与财政分配的现象日趋严重,游离财政之外的政府性基金和行政事业性收费越来越多,不仅蚕食了国家预算,在一定程度上还成为败坏社会风气的源头之一;二是财政分配自身失范。一方面,按规定应纳入预算的行政性收费、政府性基金、社会保险基金和国有资产收益等,迟迟无法实现预算管理。同时,企业偷漏税、欠缴税和财税部门不规范的减免税行为,制约了财政收入的稳定增长。另一方面,不应财政涉足的某些非公共性、经营性和竞争性的支出,如经营性投资、企业资金供应、企业亏损补贴、完全或部分可以推向市场的社会事业等,仍然由财政包揽下来,导致分配职能“越位”与“缺位”并存;三是财政体制尚不完善。实行分税制以后,上下级政府之间的财政分配关系趋于理顺,但旧体制的利益格局和弊端仍未消除,地区之间非均衡化发展、事权与财权不一致等问题尚未得到解决。
要振兴国家财政,针对当前存在问题,应从以下几个方面入手:
理顺政府之间的分配关系
划清各级政府之间的事权与财权范围,调整利益格局,缩小地区间非均衡发展的差距,加快完善分税制财政体制,建立规范、科学的转移支付制度,是理顺政府间分配关系的关键。当前应着力解决好这样几个问题:一是合理界定各级政府的事权范围及其财政职能范围。财政的职能范围由政府的职能范围所决定。因此,必须在深入实施分税制财政体制改革中进一步明确各级政府的事权范围,在此基础上,按照事权与财权相统一的原则,合理确定各级财政的收支范围,赋予相应的财权,从而实现各级政府依法各司其职、各得其利、自主理财、量财办事。该由上级财政支出的项目,不转嫁给下级财政负担;该由下级财政支出的项目,不向上级财政伸手。每级政府都要根据自身财力状况,分别确定各自的施政目标。二是调整税收级次和管理权限。对于中央财政来说,应充分考虑到地方政府在政权建设中的基础性作用,适当调整中央与地方的收入范围,重新构建中央和地方税收体系。通过调整原包干体制下的地方财力存量结构来增强宏观调控的力度,而不是只在增量上做文章;对省级财政来说,要科学合理地划分省、市(地)、县税种,明确税收入库级次,确保各级政府的合理利益。三是建立科学、合理和规范的转移支付制度。在转移支付体系中,中央对地方的转移支付范围和规模,决定了省以下转移支付的目标和模式。按照科学、公平、公开的原则,中央对地方的转移支付必须及早结束“过渡性”而转入实质性运行阶段。即综合考虑人口、区域和自然条件,经济发达程度和产业布局,人均占有财力和人均社会事业设施水平,以及资源性省份和老工业基地发展替代产业等因素,制定彻底的转移支付办法,以真正调整历史上形成的不合理利益格局,抑制区域差异;实行地区间“国民待遇”。在这个前提下,着眼全省经济和社会的协调发展,运用科学的测定方法,合理确定省以下的转移支付制度。对人均财力过低和老少边穷地区实施转移支付,并把现行的各种补助和倾斜照顾逐步纳入转移支付体系。
完善国家与企业的分配关系
企业是国民经济的基础和财政收入的源泉,强化财政分配职能必须处理好国家与企业的分配关系。现在看,这种关系至少应包括两个方面:一是国家凭借政权,强制而无偿地向所有企业征税,用以行使政府社会管理者的职能;二是国家以国有资产所有者的身份,从其投资、参股的企业税后利润中取得投资收益。企业对国家应该而且必须依法履行纳税义务和按规定上缴国有资产收益。对各种偷骗抗税行为必须坚决打击和严肃处理。从经济与财政的辩证关系着眼,在处理国家与企业的分配关系中,财政还要代表政府改善企业的外部经营条件,推进企业的改组、改制、改造和加强企业内部管理。在政策和资金上扶持多种经济成分、多种产业、多种市场的发展,尤其是加速企业的技术进步和技术改造,大力培植新财源,不断涵养老财源,实现财政与经济的良性循环。
改革财政支出运行模式
按照公共财政的一般原理,今后一个时期,财政支出运行和管理应作如下取向:一是根据市场经济条件下的政府职能,重新界定财政供给范围。凡不体现政府职能或不体现基本公共利益的事业,如可以自谋发展的社会事业和党政机关后勤服务系统等,都应逐步推向市场。在此基础上,把该由政府举办的事业重点保证好,使有限的财政资金主要用在保障政府行使职能和必须由政府举办的基本公益事业、基础设施建设上。当前,要结合机构改革,在对财政经费供给范围进行清理和重新界定的基础上,逐步建立社会事业的多渠道资金支撑体系,逐步减轻财政支出负担。二是不断优化财政支出结构。财政资金应在保大局、保稳定、保重点的前提下,进行优化配置,努力提高生产性支出比重,并力争每年都要集中一定资金办几件牵动经济发展全局的大事。对于非生产性支出,要尽力压缩,重点控制行政事业经费中的弹性开支。坚持人员经费按定员和定额、公用经费按标准进行重新核定,打破基数法,并根据单位人员编制的变化,随时调整人员经费和公用经费。对价格补贴支出,应限制项目、压缩规模、规范方式。随着价格体系的逐步理顺,适时取消一些补贴项目,仍需保留的可纳入工资分配,逐步加以规范。三是借鉴发达国家的做法,改革大额度财政支出管理办法。主要是对财政预算单位逐步实行统一办会、统一购置车辆、统一加油和维修乃至统一购置通用性的大件办公设备和批量低值易耗品的办法。利用买方市场的条件和政府消费规模大、批量大的特点,通过竞争竞价,满足政府集团消费需要。在确保消费品质量的前提下,弥补损失浪费的漏洞,减少财政开支。四是改革单位预算管理办法。逐步打破传统的全额、差额和自收自支三种预算管理形式,代之以“核定收支、定额(定项)拨款、超支不补、结余留用”的预算管理办法。对财政供给资金的行政事业单位,实行预算内外资金统筹管理,结合使用,提高财政资金的综合使用效益。
整顿财政分配秩序
在社会主义市场经济条件下,按照公共财政的原则,各级政府及其各部门的各种收入都必须纳入财政分配,实行法制化、规范化管理。按此衡量,整顿财政分配秩序,要着力抓住这样几个环节:一是集中财权。对各种行政事业性收费、政府性基金逐项进行审核、清理。该纳入预算的必须纳入预算管理,该上缴财政专户的要及时足额地上缴财政专户,严防预算外资金体外循环和与执收部门、单位及其职工的自身利益挂钩。属于违反政策和未按规定设立的基金、收费,坚决予以取消。通过重点整肃,将政府财权集中到财政部门,政府各部门属于财政性的收支活动全部纳入预算监督管理范围。二是整顿会计工作秩序。会计工作是财政和财务工作的基础。会计秩序混乱,必然导致整个分配秩序的混乱,造成财政资金的严重流失。因此,必须把整顿会计秩序作为一项长期的工作任务,常抓不懈。按照会计工作的“约法三章”,重点解决会计信息失真和会计秩序混乱的问题,不断强化会计基础管理,为国民经济管理和财政业务工作提供真实、准确的财务会计资料。三是整顿税收征管秩序。对各项税收,一律按税法规定,依率计征,应收尽收。要在税政和税务分设的基础上,严格规范、合理界定减免税的政策界限。对已出台的各种减免税优惠政策进行全面清理,并认真清理企业欠税,严格按照“一税二贷”的资金运用顺序,优先保证税款缴纳。同时还要配合征管体制的深化改革,全面提高税务执法人员的素质。四是整顿财经纪律。针对近年财经违法违纪行为的发生特点和趋势,今后一个时期整顿财经纪律的重点应放在截留财政收入、乱摊成本费用、骗取退税补贴、挪用损失资金、偷骗抗税、挥霍浪费公款和侵吞国家资财上来。采取日常监督与突击检查、业务监督与社会监督、专业监察与司法监督以及事前、事中、事后监督相结合的办法,合力打击经济领域里的各种违法违纪行为,促进财政分配秩序的明显好转。
(责任编辑 王旭)
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