德国是一个经济发达的西方工业国家。德国小城镇(市)建设比较完善、发展比较快,他们建立了一套管理科学、运行规范、职能健全的小城镇公共财政体系,在德国小城镇建设与发展的过程中发挥着重要的促进和保证作用。
一、小城市(镇)财政机构设置。德国财政机构与政体层次相适应。联邦政府设立联邦财政部,州政府设立州财政部,地方政府设立地方财政局。财政部与财政局之间没有隶属关系,每一级财政为本级政权服务,财权随政事运转,各级财政部门归属同级政府领导。上一级财政部门每年都要按照法律规定,对下级财政部门履行转移支付义务。
各级财政部门内部都设有税务局。财政和税务是合二为一的,收支统一管理,财政资金统筹安排。如北莱茵州巴德慕斯特埃菲尔市财政局共有13名工作人员,其中局长和2名工作人员负责财政预算的制定工作,6-7名工作人员从事税收工作,4名工作人员负责出纳工作。联邦税、州税和共享税的征管,由按照经济区划设在各州内的660多个财政局负责,这些财政局由联邦和州财政部共同管理。地方财政部门内设立的税务局只负责征收地方的专享税和以地方自留为主的营业税。
二、财政管理体制。德国联邦、州和地方三级政府之间都实行分税分级财政体制,每一级政府财政都有属于本级政府的税种和分享比例明确的共享税种。如第三级政府即城市、地区和城镇这一级政府的专享税种有土地税、企业资本利得税、货物税、地区贸易税、营业税、娱乐税、地方消费税;与联邦政府和州政府共享的税种有工资和个人所得税、增值税和法人税,在工资和个人所得税中地方分享的比例占15%。
三、财政收入结构。德国地方一级政府的财政收入主要由三部分构成,即税收收入、社会保险收入和收费收入。其中税收收入是主要的收入来源。税收收入按照法律和税收体制规定由共享税和地方专享税组成。德国的社会保险体系主要由医疗保险、养老保险、事故保险和失业保险构成,社会保险收入来源于劳资双方交纳的保险金。收费收入在整个地方财政收入中的比重并不很大。
1994年德国地方一级政府的预算收入为3310亿马克,占全国预算收入总额的25.8%。它由经常性收入、资本性收入和信贷净收入构成。在经常性收入中,税收收入为960亿马克,占地方预算收入的29%,其它经常性收入为1790亿马克,占地方预算收入的54.1%。
德国《宪法》和《财政预算法》规定,联邦、州和地方三级政府均有举债的权利,但发行债券的多少受到严格限制。各级政府每年的负债额不能超过其投资额,并规定流动资金不能负债,固定资产才能负债。
四、财政支出结构。德国财政预算支出的划分以三级政府的事权(职能)的划分为基础。德国地方一级政府的财政支出主要项目有:行政管理支出、社会保障支出、自然环境保护支出、街道建设支出、卫生保健支出、食品监测支出和职业教育支出等。从威斯林市、巴德慕斯特埃菲乐市、奥夷斯科夏地区、莱茵巴赫市的情况看,地方一级政府财政支出的最大项支出是行政管理支出,占总支出的1/3;其次是社会保障支出。
五、财政预算制定及执行。在德国,无论哪一级政府的财政预算制定都非常细致、严格。德国地方一级政府的财政预算制定情况大致是这样的:每年的下半年由财政局长代表政府要求政府各职能部门拿出第二年的部门预算方案,报财政部门汇总编制全市总体预算,然后将此预算方案报市议会讨论;议员们讨论通过后,议会做出关于预算的决议,并以法律的形式通过;然后市(镇)政府和城市(镇)各部门都依照预算决议执行预算计划。
执行过程中,会出现与预算计划有出入的情况。这时如果不是因为人为因素造成的,则再制定一个弥补性预算计划,并以法律形式颁布。
除了预算的制定、讨论和执行外,还有预算的监督。在议会中有个监督委员会,专门负责财政预算监督工作。每两三年,地方一级还要接待上级来的审计官员对地方财政预算的情况进行审核。
德国地方预算分两个系统:经常性预算和资本性预算。这两个预算系统,是根据不同的目的而制定的。其区别主要体现在:经常性预算,是为实现公民福利服务的,不追求实现盈利,它要保证实现财政预算收支平衡,取得的预算收入是强制性收入。资本性预算是以取得利润为目的,预算收入是通过市场取得的收入,预算制度比较灵活,这种预算要求获得盈利。
坚持收支平衡,是制定预算的基本原则。地方财政预算执行出现不平衡时,州政府就要进行干预,规定地方哪些项目可以不做,哪些项目可以减少(如游泳池由原来每周开四天减少为开两天,路灯由原来全开减少为关一开一等)。
所以,在作财政预算时,政府必须考虑到将来能为居民办到的事情。出现预算执行不平衡时,地方政府必须向居民提供财政保证,并保证在五年内恢复财政收支平衡。
六、收费管理。收费收入是德国州政府和地方政府预算收入的来源,但所占比重并不是很大。从收费的性质来看,主要是为政府部门行使政府职能的收费,以及政府向社会提供一些文化娱乐和交通基础设施等公共服务收费,如法庭收费、测绘收费、文化馆收费、博物馆收费、水电收费、垃圾收费、暖气收费、护照收费、交通收费和游泳池收费等。根据国家《基本法》规定,哪些方面可以收费,包括制定和调整收费标准,均由地方议会确定,政府各部门包括财政部门都没有出台收费和制定收费标准的权利。但是,凡是法律规定的收费,其全部收入必须纳入州或地方财政预算内进行管理,收入直接缴入州或地方金库,作为州或地方预算收入的来源,与税收和其它收入来源一起编入预算报议会批准,并统筹使用。执行收费单位的经费开支全部由预算统一安排。除个别情况外,纳入预算内的收费收入一般不能指定专门用途。
七、公共设施建设资金来源。德国地方政府用来向公共设施建设投资的资金来源主要有三个方面,即税收、贷款和州政府的拨款。其中,取得的贷款,只能用于投资计划中已经列明的项目,不能挪作它用;州政府的拨款亦即州对地方转移支付中的专项拨款,(这项拨款占州对地方纵向转移支付总额的30%左右),地方必须按州指定的项目进行使用,这项资金来源在地方进行公共设施建设中占据重要地位。
(责任编辑 王旭)