十一届三中全会以来,随着国民经济的发展和改革开放的深入,预算外资金迅速增长,曾一度与预算内资金并驾齐驱。1993年预算外资金口径调整后,1994年仍达到1862亿元,相当于当年财政收入的35.7%。预算外资金一直是对国民经济发展有着重大影响的重要财力,曾为调动各部门、各单位和各地方的积极性,弥补预算资金不足,促进国民经济的发展,起到了一定的积极和重要的作用。但是,近几年来,由于法制不健全,对预算外资金认识不统一,在部门和局部利益驱动下,造成预算外资金急剧不正常增长,管理混乱,冲击国民经济分配秩序,带来严重危害。要促进我国经济的持续、快速和健康发展,保障国家“九五”计划和2010年远景目标的顺利实现,加强预算外资金管理势在必行。
纵观世界各国财政情况,成熟市场经济国家一般不存在预算外资金,这些国家严格贯彻预算完整性原则,凡以政府为主体、体现政府职能和行为的资金收支都纳入统一完整的国家预算。借鉴世界各国的经验,按照市场经济发展的要求,我国预算外资金管理的最终目标应该是将预算外资金全部纳入财政预算统一管理,保证体现政府资金收支活动的预算的完整性,形成以税收为主,利、费、债为辅的财政收入分配体系。但是,由于预算外资金是历史的产物,不仅涉及方方面面的利益,牵扯到部门职能分工的调整,而且由于市场经济的建立是一个相当长的过程,税收收入的大幅度增长和财政困难状况的根本好转以及费改税的税收立法也需要有一定的时间,所以,不可能以“一刀切”的方式马上将预算外资金全部纳入财政预算管理,收费、基金作为政府筹集资金的一种手段和由此形成的财政预算外资金也还将在一定时期继续存在。目前,我国加强和改革预算外资金管理的取向应该是,通过把一部分预算外资金纳入预算内管理,以及严格审批、管理和控制收费、基金,逐步控制预算外资金的规模和结构,并且加强对预算外资金的规范化、预算化的管理,增加财政可调控财力和对预算外资金的调控力度,为将来预算内外资金管理的最终并轨创造条件。具体来说,当前改进和加强对预算外资金的管理有以下思路。
一、重新认识和界定预算外资金的含义和范围。根据市场经济的通则和国家预算完整性原则,凡是依据国家的行政权威、资产所有权以及提供垄断特殊服务,而由国家机关、事业单位和社会团体向社会征收或从社会获取的各种收入,均应作为财政性资金,其中没有纳入财政预算管理的部分都应作为预算外资金管理。而各单位(包括企业)依据公平竞争原则、通过市场活动获取的经营性收入,要依法向国家纳税。按照税法和财务制度加以管理,不应再界定为预算外资金。因此重新界定的预算外资金包括:各种行政事业性收费、基金及附加,没有纳入国家预算的国有产权、使用权、经营权收益,各种垄断专卖行业和行为的经营收益和收费,主管部门按照国家规定从所属单位集中的体现隶属关系和管理职权的资金,凭借政府权威或以政府名义获得的各种捐赠资金等。这里必须强调资金的财政性,预算外资金的所有权和使用权应该属于财政,不应再象以前那样归单位和部门,财政部门要加以有效调控和运用。重新界定预算外资金,明确资金范围,对资金的财政性正本清源,是加强预算外资金管理的前提。
二、严格控制预算外资金规模和结构。这包括:严格执行《预算法》,将该纳入预算内的罚没收入等坚决纳入预算管理,严禁将预算内资金转移到预算外;加强对基金、收费的审批和管理,建立健全相应的票据管理和监督制度,从源头控制预算外资金的规模;将一部分数额较大、体现政府建设职能的基金,如养路费、车购费、铁路建设基金、市话初装费等,纳入国家预算,进行统一管理。通过以上措施,从规模和结构上为预算内外资金管理的并轨创造条件。
三、对预算外资金实行类似于预算管理的规范管理制度。对重新界定后的预算外资金实行收支两条线的财政专户管理,财政部门要根据各部门、各单位的财务收支计划和预算外资金收支计划,对预算内外资金进行统筹运用和管理。对预算外资金实行类似预算内资金管理的管理制度,可以从管理方式上为预算内外资金管理的并轨创造条件。
四、建立健全对预算外资金管理的监督检查与处罚制度,做到执法严、监督得力。各级人民政府要定期向同级人民代表大会或其常务委员会报告有关预算外资金管理情况,接受各级人民代表大会的监督和检查。各级财政部门要加强对预算外资金收支的管理,建立健全相应的稽查制度,并会同人民银行共同做好预算外资金帐户的开设和管理工作。各级计划、金融、审计、监察等部门要根据国家的政策和宏观管理的要求,认真履行各自的职责,配合财政部门对本级各部门和下级政府预算外资金的收支管理进行监督检查,促进资金的合理使用。对违反预算外资金管理规定的部门、单位和个人,要严格依照国家法律、法规坚决予以处罚。
五、加强法制建设,制订预算外资金管理的全国统一性法规。市场经济要求以法律来规范经济行为,预算外资金管理理所当然要加强法制建设。目前,已有近20个省、市、自治区以人大立法或政府令形式颁布了有关预算外资金管理的法规,各地差别很大。地方和中央部门预算外资金管理的现状已经“倒逼”全国性法规及早出台,用以指导、规范中央和地方预算外资金的管理。
(责任编辑王尚明)