最近，国务院颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》（以下简称《决定》），这是党中央、国务院在深入开展反腐败斗争、规范预算外资金管理方面采取的又一重大举措，是财政经济领域的一件大事。《决定》的颁布对加强预算外资金管理必将起到重要的推动作用，标志着我国预算外资金管理工作进入了一个新的时期。

《决定》——预算外资金管理的新起点。

从1986年国务院发布“关于加强预算外资金管理工作的通知”至今已经十年，十年来，我国财政经济体制进行了重大改革，预算外资金的概念和范围、规模和结构、管理和监督都发生了较大变化，特别是1993年新企业财务制度和1994年新财税体制的实施，预算外资金收支活动中存在的问题日益显露出来。一方面预算内收支与预算外收支相互脱节，预算内外综合财力不能统筹安排，致使有限资金不能充分有效地发挥作用。另一方面，不少部门和单位片面强调预算外资金“两权不变”（即所有权和使用权不变），收支活动脱离财政管理和人大监督，造成大量财政性资金体外循环，不仅扰乱了正常的分配管理秩序，而且助长了不正之风和腐败现象的滋生和蔓延。这些问题的存在，客观上要求对预算外资金的概念、范围重新加以界定，对预算外资金的管理原则、方式、要求等作出新的规定。

《决定》正是对这些重大问题作出了明确的规定，澄清了一些模糊认识，规范了政府部门和单位的收支行为，提出了深化管理的新要求。它的颁布实施，无疑会成为预算外资金管理的一个新起点，全面促进加强预算外资金管理。贯彻《决定》——关键在于统一各方面的思想认识。

党中央、国务院把加强预算外资金管理提到端正党风、促进廉政建设、堵塞财政漏洞、防范腐败的高度来认识，并且告诫全国：加强预算外资金管理不仅是一个经济问题，而且是一个事关改革开放成败的政治问题。

一个时期以来，社会上各种违规开支、贪污受贿、挥霍浪费等现象时有发生，而这些现象又往往与预算外资金联系在一起。这就不能不令人深思：为什么一些经济违纪案件与预算外资金总有不解之缘？固然有制度不健全、管理不严的原因，但追根溯源，关键在于人们对预算外资金存有不正确的认识。

在一些人的眼里，预算内资金是国家的，预算外资金是单位的，预算内资金管理应该严，预算外资金管理应该松，预算内由财政管理，预算外由单位自已管理。甚至有的人错误地认为，现在搞市场经济，预算外资金是“润滑剂”，使用上应放开一些。受这些错误思想支配，预算外资金管理使用必然会出问题。有些地方、部门将预算内资金转到预算外；有的单位用预算外资金乱发奖金、津贴、超标购买车子、装修房子，违规购置控购商品，搞高消费；有的单位违反金融政策，高息放贷；有的单位炒股票、炒房地产，等等。一时间，预算外资金成了一匹脱缰野马，难以驾驭，成为滋生腐败的“温床”。因此，贯彻《决定》，规范预算外资金管理，除去健全制度，严格监督管理，按程序和权限组织收支外，还必须首先正本清源，消除人们在预算外资金管理上的种种糊涂观念，统一思想认识，只有这样，《决定》规定的各项政策才能贯彻始终，真正落到实处，才能达到标本兼治的目的。

贯彻《决定》——必须明确的几个问题。

预算外资金的性质：财政性资金。预算外资金究竟属于什么性质的资金，单位自有资金？国家资金？财政性资金？社会上众说纷纭，莫衷一是。理论界有理论界的解释，管理部门有管理部门的理解，教科书有教科书的定义。然而过去一段时期最具权威的说法是：预算外资金是由各地方、各部门和各单位根据国家有关规定，自行提取、自行使用的不纳入国家预算的资金。这个定义是在计划经济体制下作出的，基本适应了当时简政放权、减税让利的形势需要。随着社会主义市场经济体制的逐步确立，这个定义的缺陷日益突出。一是未明确预算外资金归国家所有，模糊了资金的所有权；二是未明确预算外资金的性质，执行中被误认为等同于单位的自有资金；三是规定预算外资金“自行提取、自行使用”，实际工作中流为单位自收自支，脱离财政管理和监督。1994年实施分税制财政体制后，中央与地方、国家与企业的分配关系进一步明晰，政府行为和市场行为的区别更加清楚，客观上要求对预算外资金的性质重新作出确切规定。为此，《决定》将预算外资金定义为：预算外资金是国家机关、事业单位和社会团体为履行和代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章，提取和安排使用的未纳入预算管理的各种财政性资金。这个定义既明确了预算外资金的筹集是一种政府行为，又明确了其设立要履行审批手续；更重要的是首次明确了预算外资金的性质，将其规定为财政性资金。这就为逐步建立“所有权归国家、调控权归政府、管理权归财政”的预算外资金管理体制提供了政策依据，使预算外资金纳入政府调控和财政管理水到渠成，顺理成章。

预算外资金的范围：履行政府职能或代行政府职能而收取的收费、基金。1993年以前，预算外资金范围是按管理主体来划分的，具体包括地方财政部门、行政事业单位和国营企业及其主管部门三部分。其中既有政府行为的收费、基金，也有社会捐赠赞助的资金，还有通过市场取得的经营服务净收入。其缺陷是政府行为与企业行为，行政行为与市场行为，自有资金与财政资金的区别不清楚。1993年《企业财务通则》和《企业会计准则》颁布以后，国有企业税后留用资金不再作为预算外资金管理，事业单位和社会团体依法进行工商登记，通过市场从事经营服务活动，也与政府机关的行政职能分开。因此，《决定》将预算外资金的范围界定为：（1）法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；（2）国务院和省级人民政府及财政、计划（物价）部门审批的行政事业性收费；（3）国务院及财政部审批建立的基金、附加收入等；（4）主管部门从所属单位集中的上交资金；（5）用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金；（6）其他未纳入预算管理的财政性资金。这一规定，按资金性质来确定其是否属于预算外资金，体现了对政府行为的规范，明确具体，便于实际操作。

预算外资金的管理：强化财政职能，树立服务观念。加强预算外资金管理的目的是健全财政职能，促进预算内外资金的统筹使用，发挥预算外资金在国民经济和社会发展中的作用，提高财政资金的整体效益。财政部门作为政府专司理财的职能部门，对管好用好预算外资金具有义不容辞的责任。因此，《决定》要求各级财政部门要认真履行职责，依法行政，积极做好各项服务工作，及时拨付预算外资金。为此，财政部门要处理好两个方面的关系：一是要建立健全预算外资金管理的各项制度，强化财政管理监督职能，使之有章可循，堵塞管理漏洞，对不合理的支出要严格审核；二是要避免出现财政职能过分延伸，取代有关部门管理职责的情况，注意发挥政府其他职能部门的积极性，各负其责，各司其职，协调配合，齐抓共管。总之，要将严格管理与优质服务结合起来，认真履行职责，既严格审核监督，又及时拨付资金，保证单位正常用款，寓管理于服务之中。

预算外资金管理的“笼子”：财政专户、单位财务收支计划。预算内资金一直是采取收入缴入财政金库，即进入财政金库“笼子”，支出由财政按预算核拨的办法；这次对预算外资金则采取收入缴存“财政专户”，即进入财政专户“笼子”，支出由财政部门结合预算内资金安排情况，审核拨付的办法。一些行政事业单位通过市场取得的经营服务收入，不纳入财政专户的，也要纳入单位财务收支计划，统一核算管理。这就是通常所说的“收支两条线”管理方式。《决定》规定：部门和单位的预算外收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中拨付，实行收支两条线管理。

将预算外资金赶入“笼子”，改变了过去由单位自收自支、财政事后监督的状况。人们形象地把财政专户这个“笼子”的作用概括为“三器”，即它是预算外资金的“调节器”，在保证单位正常用款和一些专项资金专款专用的前提下，政府可以通过专户调控资金，促进财政性资金的合理分配，缓解单位之间分配上的苦乐不均和财政资金紧张的状况；它是预算外资金的“监视器”，单位的预算外资金收支都要经过专户反映，来源是否合法，支出是否合理，来龙去脉一清二楚；它是预算外资金的“储存器”，原来预算外资金分散在部门、单位，使用零碎，形不成合力，财政专户将零星分散的预算外资金集中起来，发挥资金的整体效益。可见，“笼子”的作用是相当明显的。

预算外资金的禁区：预算内转预算外、计划外基本建设、炒房地产、炒股票等投机活动。人们都记得，北京市王宝森经济犯罪中有一条，就是将财政预算内资金转移到预算外，甚至成为他们挥霍浪费的“小金库”，其教训是极深刻的。由此向全社会敲响了堵塞财政漏洞、防止预算内资金转到预算外的警钟。《决定》明确地划出了禁区：任何地方、部门和单位都不得隐瞒财政收入，将财政预算内资金转为预算外资金；未经财政部门批准，不得擅自将财政拨款转为有偿使用，更不得设帐外帐和“小金库”。不仅如此，《决定》还规定，严禁将预算外资金转交非财务机构管理、帐外设帐、私设“小金库”和公款私存；严禁用预算外资金搞计划外投资、炒股票、炒房地产以及用于期货交易等活动和各种形式的高消费。针对当前预算外资金中存在的突出问题，《决定》明确地亮出了红牌：违规者必须纠正，闯禁区者必受严惩。

预算外资金管理的改革方向：制定《预算外资金管理条例》。社会主义市场经济是法制经济，无论是政府行为，还是市场行为，或是企业单位行为，都必须限定在法律、法规允许的范围内。预算外资金收支活动也必须逐步纳入法制管理轨道。《决定》的颁布，使人们对加强预算外资金管理的必要性有了进一步的认识，增强了管理的紧迫感和责任感，将把预算外资金管理推向一个新的水平。但是，为了实现预算外资金的规范化、科学化、法制化管理，还必须通过制定专门法规——《预算外资金管理条例》，对预算外资金的性质、范围、来源、使用；主管机关、管理职责、管理方式；检查监督、法律责任、违规处罚，等等，通过法规的形式确定下来，做到有法可依，依法行政。

（责任编辑何杰平）