农业是国民经济的基础,粮食是基础的基础。特别是类似湖南怀化地区这样一个经济不太发达,粮食需要调入的边远山区,把财政支农工作的着力点放在粮食生产发展上,显得尤为重要。
实事求是正确认识粮食生产的基础作用
怀化地区是“八山半水半分田,一分道路加庄园”的山区,种粮条件先天不足,耕地面积少,且阴山田、冷浸田、天水田较多,复种指数低。由于这些自然条件和人为因素的影响,近年来,每年需调进粮食10万吨左右。粮食不能自给,势必处处被动。第一,必然给山区经济建设蒙上阴影。粮食基础产业上不去,其他产业的发展不会一帆风顺,整个经济建设会因此受到制约,食品加工业、畜牧业等也会因此裹足不前,甚至出现萎缩。第二,地方的人力、财力、物力要受到牵制。粮食不能自给,必须从外地大量调进,按现在年调进10万吨粮食估算,不仅造成人力、运力紧张,而且每年需花费运费3000-4000万元,如果社会粮源紧张,调粮难度加大,费用还会高一些。花这方面的钱多了,就会影响其他方面的投入,牵制到一个地区整个经济发展的进程。可见,财政把粮食生产放在重要位置,是十分正确的。
摸清情况,把握粮食生产的前景
近几年来,中央反复强调农业要升温的指导思想,怀化地区注重了粮食生产的发展。1992年财政支农支出3096万元,较1991年增长10.83%;1993年支农支出3678万元,较1992年增长19.02%,如果加上两年安排给农口系统的事业费8173万元,则农业投入占整个财政支出的比例为12.91%。尽管怀化地区的投入较大,但粮食总产量还没有根本改变,还徘徊在年产160万吨的水平上,人均粮食水平只有360公斤左右,比全省人均占有水平低70公斤以上。分析原因,除山区地理条件的因素外,以下四个方面的问题是困扰粮食生产的主要因素。
——粮食生产效益低,农民种粮积极性不高。实行联产承包责任制后,农村一部分剩余劳力弃农经商或务工,这是改革开放中劳力资源的优化利用,但“种田不如办厂,办厂不如经商”现象的过激发展,在一定程度上削弱了农业的基础地位。一是认为种粮不如种经济作物。二是认为种粮不如搞第二、三产业。三是认为种粮生产成本高。
——农业基础设施落后,抗灾能力差。怀化地区粮食生产面临的最突出问题仍是干旱、洪涝灾害,“靠天吃饭”的状况还没有根本好转。目前全区仅有各类大小水库1576座,总蓄水、引水量为22.6亿立方米,而这些水库很多都是大跃进年代修建的,有的已成险坝险库。机电排灌面积也只有3.8万公顷,约占全区总耕地面积的15.3%,旱涝保收面积13.3万公顷,只占总耕地面积的53%左右;同时,防洪防涝设施也很脆弱。据统计,仅1994年会同、靖州、通道三县因水灾就减产约4000万公斤粮食。
——城市经济快步发展,耕地面积日趋减少。“山多田少”本来是怀化地区的弱点,这几年来,城乡经济蓬勃发展,导致耕地面积的日益减少。据统计,全区“六五”期末耕地总面积为381.6万亩,到“七五”期末只有376.4万亩,到1993年只有368万亩,人均占有耕地每况愈下,“七五”期末有0.84亩,到1993年只有0.8亩,仅1993年全区就征用耕地2304亩,而且大都是旱涝保收的高产田。在单产增长有限的情况下,耕地的减少就必然导致粮食总产量的减少。
——农业投入机制不健全,产出效益低。一方面是国家财政困难,农业投入一直处于捉襟见肘的状况,地县财政虽然尽了很大的努力,但与实现农业现代化的投入要求相距甚远。另一方面是农民投入减少,投资投劳没有五六十年代大搞水利建设那么高的热情,投入目标重点已转向经济作物和二、三产业。再次是支农资金掌握和使用的部门过多,资金分散,难以形成规模投入和取得规模效益。如水利资金、农发基金、粮食生产专项资金、以工代赈资金、扶贫资金等就分别掌握在几个部门手里,难免会出现重复投资、乱上项目、挪用资金等问题。
加大力度,促进粮食生产的发展
增加农业生产投入,强化农田水利建设。农业生产要稳定发展,必须经常地合理地增加对农业的投入,加快农田基本建设的步伐。第一,要广辟资金渠道,建立有效的投入机制。一是适当增加财政投入。机关人员工资和粮食生产都是事关吃饭的大事,公务员工资首先要保,但关系粮食生产的农业投入不能挤占,其年度增长至少不能低于财政支出增长总水平。二是正确引导农民增加投入,在政策、资金上双管齐下,结合国家投入,改变操作办法,建立投入激励机制,刺激农民在粮食生产上投资投劳,发挥农民投入主渠道作用。三是大力鼓励集体经济投入。乡镇经济的发展,集体经济组织实现了积累,可以提倡、鼓励其对农业生产的投入。集体经济从提留中拿出部分用于粮食生产、实现“以工补农,以农促工”的良性循环也是可行的。第二,要加强投入资金的管理。对各项支农资金统筹安排,大力推行项目管理办法,避免部门滥用和分散使用资金的现象;保证资金落实到指定项目上来,并加强经济核算,力争建设项目多、快、好、省。
发挥经济杠杆作用,稳定耕地面积。一是要严格耕地占用税征集制度,利用占用税这根杠杆保护好耕地面积。凡牵涉征用耕地的要坚决征税,抑制滥征耕地的行为。耕地占用税留给地方的部分,要逐步做到“取之于地,用之于地”,用于整治和恢复耕地面积,真正发挥耕地占用税的限制职能、恢复职能和开发职能。据1993年资料反映,怀化地区留用的耕地占用税达1289万元,征管好这部分资金是大有作为的。二是要控制水土流失。建立“生态保护”专项资金,加强主要河流两岸的治理,以及骨干产粮基地大小溪流防洪堤坝的建设,山前山后植树造林,封山育林,保护自然生态环境,防止水土流失,维护耕地面积的完好。
依靠科技进步,提高粮食单产。一要保证科研攻关的资金投入,积极为粮食生产向深度广度进军创造条件,力争多出科研成果。二要保证科技事业费的要求,进一步健全农业科技体系,稳定基层科技队伍,办好职业教育,加强科技成果的推广和运用,不断提高粮食生产的科技含量。
理顺政策关系,调动农民种粮积极性。在粮价尚未完全理顺的情况下,调动农民种粮积极性,靠投入引导,也靠政策引导。一要保证国家出台的一系列农业政策落实到户,可以通过各种宣传活动,广泛深入地宣传国家的农业政策,让农民明了国家重视粮食生产的大政方针,树立种粮有为的观念。二要稳定农用生产资料价格政策,严格控制化肥、农药等生产资料的价格。三要继续减轻农民负担,加强财政监督,坚决遏制乱收费、乱摊派的行为,从政策上调动农民种粮积极性,以促进粮食生产的大发展。
(责任编辑 吴春龙)