时间:2020-05-03 作者:王道本 枝江县县长
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摘要:
分税制改革的全面施行,必然引起中央与地方财力的调整,导致地方财源结构的改变。如何适应新形势,重组和优化地方财源结构是摆在各级地方政府面前的重要课题。
分税制对地方财源结构的影响
湖北省枝江县自实行“分灶吃饭”的财政体制以来,紧紧围绕“稳步发展农业、大力发展工业、积极发展第三产业、全面开放、综合开发、科技兴县”的战略思想,大力发展地方经济,县级财政连续十余年无赤字,并形成了以农业为基础财源、工业为主导财源、第三产业为保证财源,其比重分别为“二、五、三”的财源格局。
从枝江县财源结构的现状分析,实施分税制后,地方财源结构将出现以下几方面的变化:
(一)主体财源减弱。从分税制后流转税格局可以看出,占主导的增值税的大部分和消费税全部被划归中央固定收入,我县长期培育和扶持起来的财源支柱,即一大批工商企业不再是地方财政收入的主要来源,地方在税收上缺少税源大且稳定的税种。1993年,枝江县县级工商税5188万元,占财政收入的78.8%,按分税制收入级次划分,当年工商税中县级地方固定收入仅1500万元,只占当年工商税的28.9%,占当年财政收入的22.7%。特别是一部分消费税较多的如酿酒、石油等高税低利...
分税制改革的全面施行,必然引起中央与地方财力的调整,导致地方财源结构的改变。如何适应新形势,重组和优化地方财源结构是摆在各级地方政府面前的重要课题。
分税制对地方财源结构的影响
湖北省枝江县自实行“分灶吃饭”的财政体制以来,紧紧围绕“稳步发展农业、大力发展工业、积极发展第三产业、全面开放、综合开发、科技兴县”的战略思想,大力发展地方经济,县级财政连续十余年无赤字,并形成了以农业为基础财源、工业为主导财源、第三产业为保证财源,其比重分别为“二、五、三”的财源格局。
从枝江县财源结构的现状分析,实施分税制后,地方财源结构将出现以下几方面的变化:
(一)主体财源减弱。从分税制后流转税格局可以看出,占主导的增值税的大部分和消费税全部被划归中央固定收入,我县长期培育和扶持起来的财源支柱,即一大批工商企业不再是地方财政收入的主要来源,地方在税收上缺少税源大且稳定的税种。1993年,枝江县县级工商税5188万元,占财政收入的78.8%,按分税制收入级次划分,当年工商税中县级地方固定收入仅1500万元,只占当年工商税的28.9%,占当年财政收入的22.7%。特别是一部分消费税较多的如酿酒、石油等高税低利企业,不再是地方财政的摇钱树,相反,一大批依赖以税还贷的新办企业或待完工项目从一开始就变为地方财政的包袱。
(二)群体财源增强。实行分税制以后,零星税源和涉农税源被划归地方财政固定收入,无疑将成为地方财政收入的重要来源。企业所得税和资源税重组后,地方在发挥本地自然资源优势和开拓效益财源中将得到实惠。
(三)收支裂缝扩大。分税制后,地方财政收入来源减少,调控能力削弱,必将影响后续财源建设,而与此同时,地方财政仍然要承担粮食、供销、食品等涉农企业的政策性价差、亏损补贴,继续承担对上递增包干的上缴任务,承担县级事权日益扩大的开支,从而使地方财政收支缺口加大。
优化地方财源结构的基本对策
面对收入大幅度减少,财政支出规模日益扩大的严峻形势,地方财政的出路何在?我认为,关键在于优化财源结构,培植后续财源,加强财政介入经济的力度。
(一)大力发展工商企业,着力培育共享财源。虽然大部分工商企业的税源为中央独享或地方、中央共享,但这部分企业已拥有一定的规模和技术,必然左右着地方的经济,同时也直接影响地方的收入结构。在新旧财税体制并轨运行时期,增值税的绝大部分和消费税的全部虽为中央财政固定收入,但在确定中央与地方收入的上解、下划是以1993年财政决算为基数的。一方面,增值税中央与地方75:25分成;增值税、消费税完成基数后,基数以内的部分全部返还地方;增值税、消费税超基数部分,中央按每增1返0.3给地方。另一方面,增值税、消费税如达不到基数,中央要扣减返还地方的数额。这说明,在一定时期内,增值税、消费税的大头仍是地方支配的财力,同时也给地方增加了压力,必须保证中央与地方收入同步增长。因此,必须把共享财源纳入地方财源发展的总体战略中,在保证完成基数的同时,力争多收多返还,增加地方财政的实力。培育共享财源,必须下大功夫把工业经济搞上去,重点支持优质白酒、啤酒、化肥、水泥、床单、产业用布、建筑机械、生活用纸等一批优势产品的发展,力争在三、五年内成为我县工业企业的“拳头”产品。
(二)抓管理,练内功,大力开拓效益型财源。分税制把地方企业所得税划归地方固定收入后,在缩小的地方财政收入中,必将占有举足轻重的地位。然而,目前我县企业所得税收入不足全县财政收入的二十分之一,严重制约着全县财政收入的增长。因此,必须把提高企业经济效益作为财源建设的重要任务来抓,力戒企业亏损。对现有企业,特别是国有企业,要以建立现代企业制度为目标,全面转换经营机制,深化企业内部改革,加强企业管理,努力提高经济效益。对新办企业,要选择符合产业政策、科技起点高、产品附加值大的新项目,从一开始就按照股份制进行构造,财政代表国家直接对企业参股,促使企业向内挖潜,提高效益。
(三)发挥资源优势,全力开发绿色财源。枝江县农业生产条件好,农、林、牧、渔资源丰富,农村税收增长潜力很大。1993年全县直接来自农村的税收达3620万元,占财政收入的55%,分税制后,比重将更高,直接左右着县级财政。因此,要把发挥本地自然资源优势,面向国土资源建设绿色财源,提高农林特产税比重,作为优化财源结构的重点来抓,加大农林特产资源的开发投入,加快农业综合开发的步伐。在继续优化农业结构,大力发展“一优两高”农业的同时,把农副产品的深加工和精加工作为绿色财源的延伸,变资源优势为经济优势,实现农村税收的快速增长。因为分税制实施后,农副产品加工业的税负较轻、且绝大部分划归地方财政,可直接增强地方实力。同时,农副产品加工业的兴起,又可推进第一产业向更高层次迈进。
(四)拓宽领域,培植地方稳固财源。分税制把营业税作为地方财政的固定收入,这就突出了第三产业在地方财政收入中的地位和作用。近几年来,在我县工商税收中,营业税呈均衡增长趋势,1993年达到1465万元,占总收入的22%。分税制实施后,因部分改征增值税,今年营业税将减少近500万元。第三产业以纳营业税为主,且全归地方财政。因此,地方财政要增加财政收入,培育稳固的财源,必须把发展第三产业作为地方财源建设的一大重点来抓,使其处于优先发展的位置。要以产业化、社会化为方向,调动一切积极因素,依靠全社会的力量兴办第三产业,逐步实现第三产业绝大多数企业和单位由福利型向经营型转变,重点发展信息咨询业、技术服务业、社区服务业和房地产业,逐步提高第三产业在国民经济中的比重,增加地方财政收入。
优化地方财源结构必须强化财政职能
要实现地方财源结构的优化,地方政府必须运用财政预算、财政投资、财政补贴等经济手段,强化财政职能作用,促进产业结构调整和经济稳定协调发展,从而达到地方财源结构优化的目的。
(一)优化支出结构,培育地方财源。《预算法》的颁布,标志着财政预算走向了法制化的轨道,为地方财政强化预算约束力,优化支出结构奠定了基础。因此,地方财政要借分税制改革的机遇,全面推行“零基预算”改革;要抓住机构改革的机遇,大力精简行政机构和行政管理人员,实行定员定额管理,削减行政管理费,同时,要狠抓事业单位创收,严格执行“收支两条线”;要借价格改革和企业改革的机遇,压缩财政补贴,逐步递减企业行政主管部门的行政经费。以此优化支出结构,挤出资金用于培育地方财源,最终达到地方财源结构的不断优化。
(二)运用财政信用杠杆,扶持地方财源。新的财税体制实施后,地方建设资金相对减少,资金的供求矛盾更趋突出。因此,地方政府更要使财政成为社会财力的总调节器,大力推行综合财政预算,以统筹运用预算外资金、盘活财政周转金等措施来拓展财政信用领域,发挥财政对社会资金的导向作用,促进经济结构的合理化和资金的增值。另外,财政信用资金还可通过财政补贴和向企业参股等手段来间接调控区域性的信贷结构,大力扶持税利大户和新产业的开发,以此来优化财源结构,培育新的财源支柱。
(三)完善补贴机制,强化“造血”功能。长期以来,国家实行补贴政策对保持社会稳定,促进国家经济协调发挥起到了积极作用。分税制后,财政补贴将继续存在,但地方政府必须改革现有的财政补贴模式,将“输血型”补贴转化为“造血型”补贴。一方面要通过价格政策和企业改革,提高企业经济效益,来缩减补贴,将减少的补贴转化为企业发展基金。另一方面要改革和完善补贴办法,通过建立补贴分流机制,将减少的一部分财政补贴资金,用来扶持重点项目和“瓶颈”产业的发展。
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