战后成立的联邦德国及目前统一后的德国,是在资本主义私有制基础上,实行以集权与分权相结合为基本特征的社会市场经济体制。这种体制的涵义可归结为一个简明扼要的公式,即:市场经济+宏观调控+社会保障。其中,市场经济是基础,是保证微观经济活力和较高效率的源泉;宏观调控是保证整个国民经济协调稳定发展的重要手段;社会保障则是维护社会稳定的重要措施。为了维护这样一种经济体制的正常运转,国家对这三个主要环节都承担着极为重要的职能,包括反对垄断、保护竞争,推动经济结构合理化,促进各地区协调发展,支持科技、教育事业,保护生态环境,以及健全各项社会保障制度等。德国财政职能的特点,可从其财政收支范围、结构和政策方面明显地体现出来,而且从财政收支规模的绝对量和相对量上还可以判断出其财政职能的力度。
为了维护社会市场经济体制的正常运行和国家调控经济职能的有效实现,德国政府通过税收和公债等形式吸收了国民生产总值的很大份额,然后通过财政支出分配到经济、社会发展的各个领域。以德方向我们提供的1992年数字为例,当年财政支出为16109亿马克,占同年国内生产总值的比重高达53.6%。以如此巨大的财力作物质基础,财政职能的力度是相当强的。
在力度很强的财政职能中,财政对经济、社会事业的调控职能占有突出的位置。以1990年的财政支出预算为例,当年用于农业、能源、原材料工业、制造业、交通通讯业和国有资产等方面的支出共达1112亿马克,占支出总额的9.7%。同时,用于教育和科研方面的支出共达1097亿马克,用于社会保障方面的支出多达5389亿马克,分别占支出总额的9.6%和47.1%。上述3项支出加起来总计达7598亿马克,合计占支出总额66.4%。此外,税收、公债、转移支付和国有资产营运、为某些贷款承诺担保等也都是财政调控经济社会生活的重要手段。实际上,德国财政在调控经济社会生活过程中对各种杠杆是综合起来加以操作运用的,而且调控的领域非常广泛。主要包括:
一、通过财税措施配合《反限制竞争法》实施,保护和促进中小企业发展,以保证市场竞争的活力。为此,对中小企业一般只向企业主征收个人所得税,而不再征收企业所得税;同时向中小企业提供长期的低息贷款,并为中小企业实现技术进步直接提供资金补助。加之其他方面政策措施的推行,在原西德使中小企业占全国企业总数的90%以上,其出口产值占全国出口总值的40%,其发明的科研成果占到全国最新科研成果总量的70%左右,有效地维护了市场自由竞争的局面。
二、利用鼓励性财税政策刺激经济增长。例如,为鼓励储蓄和投资,对存放到保险公司、建筑团体和商业银行的储蓄利息收入实行免缴所得税的优惠政策;通过加速折旧和对企业用于再投入的利润免征所得税,促进加快积累速度;通过对雇员每年投资超过312马克以上的部分免征个人所得税,鼓励雇员参加资本形成。由于采取这些措施,战后以来西德工业部门折旧率年平均达15—20%,企业投资中的自筹部分占60%以上,保证了企业扩大再生产对追加资本的需要,有效地促进了经济的发展。
三、利用财税手段推动经济结构的调整优化。一是通过投资、补贴和政府贷款促进农业发展和农业结构调整。在50年代到70年代的农业现代化高潮期间,财政对农业给予了大量的补贴和贷款投资支持,预算支出中用于农业的比重相当于预算收入中来自农业比重的10倍,如1976年财政对农业的拨款达到57亿马克,比1956年增加8.3倍。这些农业拨款主要用于调整农业结构、价格补贴和改善农村条件。为实现农村土地相对集中,以利实行机械化、提高农业生产率,50年代中期财政支出中设“土地整理费”,用以调整、交换农户之间的“插花地”,使之连成整片:设“改行奖金”,用以鼓励小农放弃农业经营,从事非农行业;设“土地出租奖金”,用以鼓励小农以出租形式把土地让给大农户规模经营;设“养老金”,鼓励年纪大的农民交出土地,由国家发给养老金等。与此同时,政府向农业提供贷款时,对耕地在10公顷以上的农场可给予年息3—5%的低息贷款,而10公顷耕地以下的小农场只能获得年息高达8—12%的短期贷款。这些财政措施对促进农业高效发展起了重要作用。二是通过筹资、投资促进瓶颈产业加快发展,实现产业结构合理化。50年代初,德国的煤炭、钢铁、电力、天然气和交通运输业是短线产业,为加快这些产业的发展,政府通过财政部门采取不寻常的手段为其筹集资金10亿马克,使这些工业在两年内实现投资翻一番。三是通过财政的转移支付和联邦政府优惠贷款的办法,加快落后地区经济发展,实现经济布局的区域平衡。1972—1978年间,联邦政府用于资助落后地区发展的财政支出达108亿马克。
四、通过财政预算缓解经济周期波动,保持经济稳定。经济周期波动是资本主义市场经济难以治愈的痼疾。为了保持经济稳定,尽管德国基本法中一直规定财政必须收支平衡,但从50年代后期开始,德国政府实际上却实行了反周期的财政政策。每年的财政预算根据对经济发展趋势预测来制定,当需求过大、经济行将过热时,财政部只要征得议会简单多数同意就可增加不超过10%的个人所得税,并减少或冻结某些预算支出,使财政出现盈余;而当需求不足、经济下降时,则适当减税,或增加对企业的投资补贴和政府直接投资。1967年以后,根据《经济稳定法》的要求,联邦财政开始编制为期五年的财政计划,每年度的预算要同五年财政计划相衔接,但根据经济周期的具体形势,当需求不足时,政府可以使开支超过年度预算范围,缺口部分暂时通过举债弥补;当市场需求扩大、政府开支减少时,再用预算结余清偿债务或存入银行。这种政策同样用来配合联邦银行对付通货膨胀。为了抑制60年代末出现的通货膨胀,1970年联邦政府暂时冻结了25亿马克的开支,对公司和个人的所得税暂时增收10%的附加,并对1970年7月至1971年1月期间定购的资本货物暂停适用加速折旧规定,尽管财政政策不能根治经济周期波动,但对缓解波动幅度、保持经济相对稳定发展是起了积极作用的。
除上述四个方面以外,财政的调控职能还表现在:通过出口产品免税、退税和财政承诺贷款担保等方式促进对外出口的增加;通过增加教育和科技支出,为经济发展提供廉价优质的劳动力和科技成果;通过公共住宅投资、私建住房税收优惠和完善社会保障制度,以及广泛的税费调节措施,相对地缩小了居民收入和生活水平差距,以维护社会的稳定,等等。