时间:2020-05-03 作者:刘仲藜
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摘要:
上半年财税改革初获成功,预算执行情况正常,但全年形势不容乐观
我在今年全国人代会上讲过,今年财政工作的重点是两条:一是确保财税改革的顺利出台和平稳运行;二是确保年度预算的实现。这两个“确保”都有不小的难度。因为,这次财税改革不是小的调整,而是税制、分税制和国有企业利润分配制度改革联动,而且是在年初宏观经济环境不宽松的条件下出台的,存在一定的风险性;年度预算也是在多项改革措施出台,不确定因素较多的情况下编制的,落实起来要大大难于正常年份。但是,半年执行下来,不仅财税改革的总体运行情况正常,基本实现了平稳过渡,预算执行情况也比预料的要好。
(一)国民经济继续保持稳定发展,市场物价上涨势头逐月回落。上半年,国内生产总值比去年同期增长11.6%,乡及乡以上工业总产值比去年同期增长18.8%,其中国有工业增速也呈逐月加快势头;农业和农村经济发展势头看好,夏粮在南涝北旱灾害影响下,总产量仍可达2120多亿斤,略低于大丰收的去年。零售物价水平虽然滞留在较高水平,但增幅正在逐月回落。总的看,上半年经...
上半年财税改革初获成功,预算执行情况正常,但全年形势不容乐观
我在今年全国人代会上讲过,今年财政工作的重点是两条:一是确保财税改革的顺利出台和平稳运行;二是确保年度预算的实现。这两个“确保”都有不小的难度。因为,这次财税改革不是小的调整,而是税制、分税制和国有企业利润分配制度改革联动,而且是在年初宏观经济环境不宽松的条件下出台的,存在一定的风险性;年度预算也是在多项改革措施出台,不确定因素较多的情况下编制的,落实起来要大大难于正常年份。但是,半年执行下来,不仅财税改革的总体运行情况正常,基本实现了平稳过渡,预算执行情况也比预料的要好。
(一)国民经济继续保持稳定发展,市场物价上涨势头逐月回落。上半年,国内生产总值比去年同期增长11.6%,乡及乡以上工业总产值比去年同期增长18.8%,其中国有工业增速也呈逐月加快势头;农业和农村经济发展势头看好,夏粮在南涝北旱灾害影响下,总产量仍可达2120多亿斤,略低于大丰收的去年。零售物价水平虽然滞留在较高水平,但增幅正在逐月回落。总的看,上半年经济增长是比较稳定的,没有发生大的起伏。这在五大改革同时出台,特别是在财税改革全面起步的情况下是十分不易的,它说明,我们为处理新老体制过渡衔接问题所采取的措施是成功的,有效地避免了改革初期对经济的负面影响,保证了财税体制的平稳过渡。
(二)新税制在执行中不断完善,各项征管工作逐步进入正常轨道。税制改革是这次财税改革的重点和难点,特别是普遍推行增值税,在国际上都被视为难度极大的举措。而我们在国情复杂,纳税人素质千差万别的情况下,仅用半年时间就基本实现了包括推行增值税在内的整个税制改革的平稳过渡,这是一件非常了不起的事情。半年来,不仅基本解决了改革初期因理解不当出现的误解和操作问题,而且还针对实际运行中出现的问题,采取了一系列政策规定的完善措施,大大缩短了新税制的磨合过程。
(三)分税制体制落实情况正常,各项衔接工作到位较好。实行分税制后,1994年预算已按分税制口径编报,财政总预算会计已按分税制要求调整了预算科目、帐簿和报表,国库也已按新体制划解收入。目前,各地正在按国务院要求,抓紧进行税务机构分设工作,多数地区的分税制已基本落实到县。据了解,虽然各地在对下体制中有关税种划分和收入留解方面的规定不尽一致,但分税制的基本框架没有发生扭曲。
(四)预算执行情况较好,新体制的积极效应已开始显现。1至6月份,全国财政收入1979.43亿元,比去年同期增长22.6%;全国财政支出1973.29亿元,比去年同期增长27%。收支相抵,收大于支6.14亿元,预算执行情况比预料的要好。此外,今年国库券发售数额很大,全部采用经济手段发售,仅在预定发行期内,就顺利完成了发行计划。上半年,最担心的是在今年税收制度和征管体制变化较大的情况下,增值税等主要税种短收,而实际上,上半年增值税收入增长35.7%,营业税收入增长45.7%。这表明,新税制在抑制减免税方面的积极效应已经显现出来。同时,由于新税制基本实现了统一税政、公平税负的要求,有些企业已开始着眼于内部挖潜,为下一步深化企业制度改革创造了基础性条件。
财税改革能够在半年时间里基本实现平稳过渡,首先应当归功于党中央、国务院的英明决策和正确领导。现在回想起来,如果不是党中央、国务院高瞻远瞩,及时抓住建立社会主义市场经济体制的难得机遇把财税改革推向前台,大家想了很多年,也盼了很多年的财税改革就不可能这样顺利地出台;如果没有国务院领导亲自带队深入基层,广泛宣传动员、听取意见,完善方案,财税改革就很难得到这样广泛的理解和支持;如果没有国务院对改革运行的高度重视和对存在问题的及时解决,那么新旧体制的磨合时间很可能要更长一些。同时,各级党委和政府以及各部门的领导,坚决贯彻中央的决策,顾全大局,克服困难,积极支持财税部门的工作,也是财税改革能够顺利推进的重要原因。但是,正确的领导和组织,需要扎实、细致的落实,特别是在复杂的经济生活中,如何处理好改革、发展与稳定之间的关系,还需要创造性地开展工作。半年来,各级财税部门的干部职工为此付出了艰辛的努力。
(一)坚持从实际出发,妥善处理改革、发展与稳定的关系。财税改革要求平等、规范、转换机制,这是必要的,在面上也应当这样要求。但是,在具体执行中,往往出现历史问题与现实要求相矛盾的个别情况,这些问题处理不好,很可能会影响到稳定的大局。半年来,我们在处理这些问题方面,花费了大量精力,既解决了实际问题,又保持了新体制的基本框架,这是十分不易的。
(二)积极宣讲政策,争取各方支持。这次财税改革新内容、新方法比较多,不象过去搞“包干”那样容易被人理解。为了保证各方面正确地理解和执行新的财税体制,各地在改革方案和有关政策的宣传解释上花了很大力量,有的利用各种内部报告会和举办培训班等形式反复宣讲,有的在广播、电视、报纸上开辟系列专题,效果是比较好的,特别是在今年国库券的发售工作中,宣传发挥了重要作用。
(三)及时解决问题,不断化解矛盾。上半年改革运行正常,没有大的问题,但小的波澜还是有过几次的。比如,改革措施刚出台,有些人就以为价外税是现行价格之外再加税,刮起了一阵“自发涨价风”,在各地及时采取措施后,很快平息了下来。后来,又出了增值税影响小规模纳税人正常经营,水电、运费不能抵扣税款等执行中的问题,引起了一些意见和反映。对此,各地都根据统一政策,及时作了调整和解决,保证了改革的平稳运行。
(四)注重调查研究,把握改革动态,是上半年工作的基本经验。这次财税改革方案是在大量调查研究基础上制定的,应该说是一个切合实际的方案。但是,实际运行起来,难免会在某些环节存在不适应的地方。为了及时掌握情况,各级财税部门从年初起就十分注重调查研究工作,有些调查材料搞得非常细致,不仅有基本情况、数据,还有各方面对改革的反映和建议;有的地区始终坚持动态调查,每有政策和制度调整,就下去摸摸情况,到企业和基层算算帐,把情况反馈上来。这种深入、扎实的工作作风,不仅使中央能够准确把握改革运行动态,及时作出决策,也是在今后工作中值得特别提倡的。
十四届三中全会确定,建立社会主义市场经济体制将采取整体推进与重点突破相结合的方法进行。财税改革作为重点突破的一项重要内容,能够取得现在的成绩,是全国财税系统干部职工共同努力的结果,也是我们对建立社会主义市场经济体制的重要贡献。对此,党中央、国务院是给予充分肯定的。但是,这种成果还只是初步的,对成绩要有正确估计,以此鼓舞士气,增强改革必胜和完成年度预算的信心;对问题也要有实事求是的分析,并据此改进工作,争取胜利。
在上半年财税改革和预算执行中,有三个方面的问题是不容忽视的:
(一)财政收入增幅虽高,但进度并不理想。上半年财政收入增幅较高,主要是去年收入增长体现在下半年,上半年收入基数较低。如果按进度情况考察,上半年收入月平均只有330亿元,按全年收入计划4759.95亿元计算,下半年月平均收入至少要达到464亿元,而上半年收入最多的6月份也只有391亿元。所以,下半年组织收入的任务十分艰巨,全年收入形势不容乐观。
(二)支出压力增大,县级财政困难突出。上半年,全国财政支出增幅高达27%,而有些支出增幅还低于预算要求。现在的突出问题是,工资调整超支严重。目前多数地区只预发了少量工资,兑现的大头在下半年,处理不好,将成为影响预算平衡的主要因素。同时,由于工资调整超支,县级财政的困难状况有加剧之势,必须引起足够的重视。
(三)税收征管工作还需要进一步改进和加强。上半年税收征管存在的问题:一是实行新税制以后,由于经济运行中情况比较复杂,有些地区在实际执行中采取了一些临时性过渡办法,没有严格执行有关税收条例及实施细则,这是需要尽快改进和规范的;二是税收偷漏与拖欠并存,财政收入还没有做到应收尽收。截至6月底,全国工商企业拖欠税收已达163亿元,比年初增加113亿元,比去年同期增加71.5亿元。与此同时,还有少数纳税人在增值税抵扣及发票填开上做文章,偷漏国家税收;三是中央税收增长偏低,上半年,中央收入比去年同期增长11.5%,而同期地方收入增长39%,主要是中央固定收入下降17.8%。
要妥善解决各方面问题,确保财税改革成功和预算任务完成
确保财税改革取得成功和圆满实现国家预算任务,是下半年财税部门的中心工作,做到了这两条,就是对全局工作的重大贡献。现在,宏观经济形势对我们非常有利,下半年,经济工作的主要任务是抑制通货膨胀,把过高的物价水平降下来,而要实现这个任务,必须继续控制固定资产投资规模和消费基金的过快增长,进一步完善各项重大改革措施,这将为财税改革和预算执行创造更为有利的宏观环境。只要各级财税部门同心同德,扎实工作,就一定能够实现我们的预定目标。当前,关键是要妥善处理好改革和预算执行中的各类问题,认真抓好各项工作,并为明年的工作做些准备,牢牢把握住工作的主动权。
(一)妥善解决税收返还基数问题,充分调动各级财税部门的增收积极性。
(二)要抓紧解决税务机构分设问题。税务机构分设是分税制体制发挥作用的重要条件。在改革初期,为集中主要精力保证新税制运行,在征管上采取先分业务、后分机构的做法是正确的,但机构久拖不分,就会人心浮动,同样影响工作。所以,国务院要求八月中旬以前完成机构分设工作,各地必须坚决执行。这里要强调一点,机构分设是为了更好地组织收入,这是保证改革成功和完成预算的大局,各地不能因为分房、分物、争级别等枝节问题影响增收的大局。机构分设以后,地方税务局主要由地方政府领导,地方财政部门会关心支持地方税务局的工作,财政部和国家税务总局也要在工作上加强指导,使地方税务局的工作尽快步入正轨。同样,各地的国税局尽管由国家税务总局直属领导,但他们的税收中相当一部分要留给和返还给地方,地方财政部门同样要关心和支持当地国税局的工作,帮助他们解决工作中的困难。财税两家的关系,比之与其他部门的关系,更为密切,在工作上一定要加强协调,互相尊重,互相配合,齐心协力完成繁重的改革和平衡预算的任务。
(三)要在实践中不断完善新的税制。中国的经济体制改革是在不断探索中前进的,边实践边完善是这些年改革的基本特点。税制改革也是一样,不可能等到全国的主客观条件都具备了再来改革。所以,在改革初期,某些方面存在一些不规范的过渡作法是可以理解的。但是,必须不断地创造条件,朝着新体制所要求的目标努力,并尽量缩短这一过程。特别是在增值税问题上,不能一味迁就经济行为不规范的现实,要采取措施改善小规模纳税人及乡镇企业的核算状况,使增值税具有更广泛的适应性。
(四)要狠抓收入管理,确保完成增收目标。在有关税收返还基数的政策明确以后,各地要将核定的增值税和消费税增收目标层层分解落实下去,并据此调整预算,确保完成任务。但在组织收入过程中,要按照税收法规办事,不能搞短期行为。下半年,要重点解决好企业拖欠税款问题,可以先解剖几个麻雀,找出问题的症结,集中力量从欠税大户入手。要加强增值税专用发票的交叉稽核,严厉查处制售假发票等犯罪行为。要改进和加强个人所得税的管理,加强源泉控制,改善征管手段,特别要通过广泛的宣传,增强全民纳税意识。对出口退税既要按政策及时办理退税,支持外贸出口,又要严格管理,查处重大骗税案件,切实防止骗税问题的发生。
(五)从严控制财政支出,抑制开支过猛增长势头。下半年支出安排仍然要坚持保证重点、压缩一般的原则。工资改革要严格按国家规定的标准执行,认真落实中央6号文件精神,凡超过标准的,要结合消费基金大检查自觉纠正。要继续搞好集团消费的管理,加强预算约束,下半年除按标准发放工资和保证救灾支出外,原则上要停止追加新的支出。
(六)大力扶持生产,积极培养财源。要保证支农资金的及时足额拨付,积极落实党对农业和农村问题的各项政策,促进农业和农村经济的发展。要帮助灾区人民抗灾救灾、恢复生产、重建家园,尽量减少灾害损失。要帮助企业转换机制,注意解决企业生产经营的特殊困难,采取适当的财政政策,支持那些产品有销路,经济效益好的企业。
(七)强化对国有资产管理工作的领导。在社会主义市场经济条件下,国有资产管理工作在财政工作中的地位将越来越重要,是财政工作的延伸和加强。各级财政部门的领导要特别重视这项工作,要有紧迫感,要在机构设置、人员配备和工作条件方面给予必要的支持和帮助。当前,国有资产管理局的工作重点是抓紧起草《国有资产管理工作纲要》和《国有资产法》,制定产权交易管理办法,使国有资产管理工作尽快走上法制化和规范化的轨道,确保在体制转轨时期,国有资产权益不受侵犯。同时,各地还要继续抓好清产核资、产权界定和产权登记等国有资产管理的基础工作。
(八)加强财政法制建设,严肃财经纪律。我国正处在建立社会主义市场经济体制的关键时期,一些原有的法规已不能适应新时期的管理需要,需要进行调整和完善;不断出现的新情况也要求我们尽快用法律、法规的形式加以规范。因此,在今后一段时间内,财政法制工作的任务是相当繁重的。下半年,要着重抓好《预算法》实施的各项准备工作,除了加大宣传力度,帮助各方面知法懂法以外,还要抓紧拟定《预算法实施条例》、《国债法》等配套法规,各地也要根据实际情况,拟定相应的地方性配套法规。同时,各地区都要严格执行党中央、国务院关于行政性收费、罚没收入纳入预算管理、实行收支两条线的规定。财政部正在制定有关收入缴库和经费保障等具体办法,各地也要根据自己的情况研究具体措施,认真贯彻落实。需要指出的是,财政法制建设包括以法治财和依法理财两个方面,在建立健全各项法规的同时,我们还必须加强严格执法工作,维护财经纪律的严肃性。从发展方向看,严格执法要靠健全的社会监督体系来实现,但目前还必须加强大检查工作。今年的大检查工作初步打算从9月份开始,检查贯彻新财税体制中的各类问题,具体工作向国务院汇报后再做专门部署。各地要提前做好各项准备。
(九)要为下一步深化改革和编制“九五”计划做好研究。在今年宏观方面的五大改革之后,下一步将着手进行现代企业制度和社会保障制度改革。这两项重大改革,都与财政部门密切相关。各级财政部门要未雨绸缪,做些调查,搞好有关政策研究和准备工作。同时要为明年制定“九五”计划提出预案。
转变思想观念,改进领导作风,加强财税队伍建设
目前,我国正处在经济快速发展和新旧经济管理体制转轨的关键历史时期。按照邓小平同志关于建设有中国特色的社会主义理论和党的十四届三中全会精神,我国将在这几年里建立起社会主义市场经济体制的基本框架,并把经济发展推上小康水平。在这个历史时期,作为国家重要综合经济部门的财政部,包括整个战线,肩负的责任是可想而知的。要使财税工作更自觉地、创造性地贯彻执行党的路线方针政策,更好地服从于、服务于新时期的战略目标,除了继续发扬财税系统不怕吃苦、不怕困难、勇挑重担的好传统外,还必须进一步转变观念,端正思想方法,改进领导作风,以新的观念、新的思路、新的领导作风和新的工作方法,来适应新的形势。这样才能在深化改革、扩大开放、促进发展、维护稳定等重大工作中,把握全局,处于主动,出色地完成党中央和国务院交给我们的任务。
从近一个时期财税改革和财税工作中所反映出的情况及问题看,各级财税部门的领导,应在以下几个方面进一步统一认识:
(一)在对一些重要问题的认识和处理上,要增强全局观念。怎样认识中央与地方财政关系中的全局与局部问题呢?就一般意义讲,中央财政与地方财政所担负的职责和任务是有主次、轻重之分的,但不能简单地说,中央财政的问题就是全局的问题,地方财政的问题就是局部的问题,只从地方财政角度考虑问题不是全局观点,只从中央财政的角度考虑问题也同样不是全局观点。因为地方财政的某些问题也有可能引发或转化为全局性的问题。我认为,在新的财税体制下,财政工作的全局观念应体现在两个方面:作为地方财税部门的领导,要自觉地贯彻执行全国统一的财政法律、法规和政策措施,自己出台的政策和向地方党政领导提出的政策建议,不能与之相违背,相抵触,不能挖挤中央的收入,削弱中央的税源,不能增加全国财政的平衡负担,也不出台容易引发不良连锁反映和攀比效应的措施。这些是基本的要求,不是高标准。作为财政部的领导,在管好中央预算的同时,要注意处理好地方财政中带有全局性的问题。财政部在制定与地方财政相关的政策和向国务院提出政策建议时,应与地方的实际情况相符合,有些问题宜分散决策的,应当明确政策界线和原则要求,尽量不做统一规定,为地方财政留有合理的回旋余地。此外,财政部要尽力为地方财政开拓工作创造有利的条件。这些对财政部来说也是基本的要求。
(二)要处理好财政与经济发展的辩证关系,增强生产和经济观点。经济决定财政,财政影响经济,这是我们处理财政与经济辩证关系的指导思想。这几年,国家财政是否平衡,是否能够完成预算收支任务,越来越牵动着整个经济工作的大局,财政平衡已成为宏观经济中的一个重要问题。因此,为实现国家预算守关、把口,履行财政职能,这本身就是带有全局性的工作。但是,在认识和处理一些重要的经济和生产问题时,应力求全面地、长远地、辩证地看问题,防止和克服就财政论财政的倾向。这就是说,做财政工作的同志特别是领导干部,不能没有财政观点,不能不考虑财政平衡,但要克服单纯财政观点。因此,应从经济发展的全局来把握财政问题,对那些经济发展中牵动全局、亟需解决的困难和问题,应尽力安排,尽力解决。有些问题一时无法解决,也应主动疏导,讲清道理。
(三)对财税改革,要注意在理顺基本经济关系的前提下,实现平稳过渡。这次进行的财税体制改革,其实质是按照社会主义市场经济的内在要求,对原有不合理的利益格局进行的较大调整。目的是理顺基本经济关系,解决深层次的矛盾,尽快确立社会主义市场经济体制的基本框架。因此,改革的牵动面和难度是可想而知的。为了确保改革的顺利推进,尽量减少经济和社会的震动,我国对旧体制遗留下来的某些棘手的矛盾和问题,采用了平稳过渡的办法。这是上半年改革能够取得成效的一条重要经验。
在改革的战略上,必须维护新体制的规范性和统一性,尽力清除旧体制的弊端,为建立社会主义市场经济条件下的宏观调控体系和企业平等竞争机制创造条件。但在战术上则要区别事情的主次先后和轻重缓急,重要的应该是先把新体制的框架搭起来,把人们在旧体制下形成的观念和习惯扭转过来,对过去遗留下来的某些矛盾和问题,不求毕其功于一役,留待新体制运行过程中逐步去解决。这是必要的,它可以减轻体制转轨时的摩擦和阻力,使改革得以平稳过渡。今年上半年国务院对福利企业、校办企业的减免税和某些环节税收的先征后退问题的处理,就是这种思路。
各级财税部门的领导必须深刻领会党中央和国务院对改革整体推进的战略思想,以及在具体实施中的领导艺术,认真总结上半年改革成功运行的经验,并把这些融汇到我们的思想方法和工作方法中,用以推进今后的改革工作。
(四)要密切注意经济形势发展变化,增强工作的敏感性和主动性。及时地掌握、分析和预测形势的发展变化,对搞好财税改革和财税工作是非常重要的,因为这样做,可以经常地发现经济生活中的新情况和新问题,不断地调整和修正认识,对形势做出正确的判断,制定出符合实际的、合理的决策或提出决策建议。总之,可以使我们把握住工作的主动权。
现在形势的发展变化非常快,有些问题去年才制定了解决办法,今年就可能起变化,就需要制定新办法,否则问题还是没有解决,“按下葫芦起了瓢”。对这类事情,我们一定要敏感,不要以不变应万变,不要按固有的框框和习惯来认识和处理问题。否则,就会陷入被动,就会积累和增加财政工作的矛盾。希望大家都好好的抓一抓调查研究工作,抓一抓信息工作,在领导作风上来一个切实的转变。同时,还要培养高效率、快节奏、雷厉风行的工作作风。在贯彻党中央和国务院的方针、政策和措施及完成上级领导交办的任务时,行动要快,节奏要快、不拖拉、不推诿、不打折扣。
队伍建设问题很重要,关系到财政工作的好坏,而且,不同的时期队伍建设工作都有不同的重点和内容。只有经常地、有针对性地进行队伍建设,不断提出更高的标准和要求,才能永葆财税干部队伍的战斗力。当前,加强干部队伍建设,要抓好两个重点:
一是加强学习和培训,提高广大干部的政策水平和业务素质。近年来,全国财税干部的知识结构发生了较大变化。研究生、大学生的比重明显增加。它将促使财税管理工作从经验型向知识型转化,这是财税工作的希望所在。但是,现在正处在经济体制转换的重要时期,建立社会主义市场经济体制对于任何人来说都是一个全新的课题,需要在不断学习中积极探索,在大胆实践中总结升华。邓小平同志说:“在不断出现的新问题面前,我们党总是要学,我们共产党人总是要学,我们中国人民总是要学。谁也不能安于落后,落后就不能生存。”因此,各级财税部门要特别重视新时期的学习问题,要加强市场经济一般规律和管理方法的学习,了解市场经济条件下财税工作的运作规律,并善于把所学到的知识同中国的现实情况结合起来,提出切合实际的管理建议。要学习新的财税管理体制和管理制度,对“两则”、“两制”、分税制和新税制以及《预算法》的基本内容要有比较全面的了解。组织学习和培训要注重实效,切忌流于形式,既要有系统的理论学习,也要有结合实际的研讨活动;既要有普及性的读书活动,也要有专对业务骨干的重点培训。各级领导干部自己要带头学习,还要在工作安排上把学习列入日程,定出计划,提出要求,扎扎实实地检查落实。
二是加强廉政建设,自觉抵制各种腐朽思想的侵蚀。全国财税干部的整体素质是好的,职业道德水平也是比较高的,经手巨额钱财而不为私利所动。但是近年来,少数同志耐不住清贫,在金钱和物质面前栽了跟头,个别人还成了人民的罪人。这种情况虽然为数不多,但给财税系统敲响了警钟。财税系统是管钱的,别人有求于我们,往往“薄礼换重金”,如果我们缺乏警惕,看重私利,就很容易犯以权谋私的错误。现在,整个财税系统暴露出来的大案虽然不多,但请客送礼之风仍然十分兴盛。各级财税部门要结合内部工作的特点,不失时机地加强廉政教育。前一段反腐败工作只是取得了阶段性成果,我们要按照党中央、国务院和中央纪委的部署,针对暴露出来的问题,健全各项制度,有针对性地开展教育,使每一位同志都能牢固树立廉政观念,成为党和人民信得过的理财人。
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