时间:2020-05-05 作者:秦爱民 夏新华 刘玉凤 江苏连云港市海州区财政局
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摘要:
(一)
1992年1月1日开始实施的《国家预算管理条例》第二十六条明确规定:“国家预算按照复式预算编制,分为经常性预算和建设性预算两部分,经常性预算和建设性预算应当保持合理的比例和结构”。据此,目前在中央级和省级财政,试行的复式预算方案是:经常性预算收入包括各项税收、企业收入、非生产性企业亏损补贴和其它收入等;经常性预算支出主要有:各项事业费支出,如事业发展和社会保障支出,非生产性建设支出、国家政权建设支出(行政管理费、国防支出、公检法支出)、对外援助支出、价格补贴支出、其它支出和预备费等。建设性预算收入包括:经常性预算结余,建设性收入,如:国家能源交通重点建设基金收入、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、耕地占用税、国有土地使用权有偿出让收入、国家预算调节基金、生产性企业亏损补贴、专款收入、债务收入(国库券收入、财政专项债券、外国政府贷款、国际金融组织贷款等)、基本建设贷款归还收入等;建设性预算支出主要有:生产性基建支出,企业挖潜改造资金、新产品试制费支出、增拨企业流动资金支出、地质勘探费、支援农村生产支出、,支援经济不发达地区的发展资金,简易建筑费,国内外债务还本付息支出等...
(一)
1992年1月1日开始实施的《国家预算管理条例》第二十六条明确规定:“国家预算按照复式预算编制,分为经常性预算和建设性预算两部分,经常性预算和建设性预算应当保持合理的比例和结构”。据此,目前在中央级和省级财政,试行的复式预算方案是:经常性预算收入包括各项税收、企业收入、非生产性企业亏损补贴和其它收入等;经常性预算支出主要有:各项事业费支出,如事业发展和社会保障支出,非生产性建设支出、国家政权建设支出(行政管理费、国防支出、公检法支出)、对外援助支出、价格补贴支出、其它支出和预备费等。建设性预算收入包括:经常性预算结余,建设性收入,如:国家能源交通重点建设基金收入、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、耕地占用税、国有土地使用权有偿出让收入、国家预算调节基金、生产性企业亏损补贴、专款收入、债务收入(国库券收入、财政专项债券、外国政府贷款、国际金融组织贷款等)、基本建设贷款归还收入等;建设性预算支出主要有:生产性基建支出,企业挖潜改造资金、新产品试制费支出、增拨企业流动资金支出、地质勘探费、支援农村生产支出、,支援经济不发达地区的发展资金,简易建筑费,国内外债务还本付息支出等。这种构想可称为二元一体的复式预算。
复式预算的确立是我国预算管理的一项重大改革措施,对于强化国家预算职能有着重要的意义。首先,实行复式预算,有利于使财政的职能进一步健全和强化。复式预算的编制程序是先经常性预算后建设性预算,可以更好地体现“一要吃饭、二要建设”的方针,正确处理好消费与积累的比例关系,有利于坚持量入为出,有多少钱办多少事的原则。其次,实行复式预算,能比较全面地反映财政收支活动。复式预算是把收入和支出按其经济性质划分为两个不同的预算,即经常性预算和建设性预算的各项支出都有特定的资金来源,各自独立平衡,资金分口管理,有利于加强预算管理,统筹安排各项资金,有利于实现收支平衡。再次,实行复式预算,增强了财政的透明度。复式预算能如实反映财政状况和为加速社会主义现代化建设而出现赤字的实际情况,使全国人民了解财政、理解财政、支持财政,充分体现社会主义财政“取之于民、用之于民”的本质,有利于调动各地区、各部门增收节支的积极性,有利于采取切实可行的有效措施,平衡预算。第四,实行复式预算,强化了预算收支的约束机制。复式预算对收支分类安排,有利于接受人民群众的监督,实现预算管理的民主化,有利于进行预算的监督和宏观调控,提高预算管理水平。
但是,我们认为,我国所推行的复式预算制并没有摆脱“修修补补”的老一套改革方法,仅仅是把原来的收支科目简单地分为二类,有必要进一步探讨和完善。按照马克思主义的分配原理,社会总产品应该满足社会各方面的需要。在社会总产品扣除补偿消耗掉的生产资料C和劳动者报酬V以后的剩余产品m,即为国家财政集中预算资金的对象,应该用于满足非物质生产领域的个人消费、社会消费、非生产性积累、生产性积累四部分的需要。因此,复式预算不应该是二元一体而应该是四元一体,即经常性预算(正常的人员经费,相当于个人消费部分),社会性预算(社会事业发展性支出,相当于社会消费部分),生产性预算(扩大再生产的投资,相当于生产性积累部分),建设性预算(非生产性建设投资,相当于非生产性积累部分)。而现行复式预算中,个人消费和社会消费混在一起,消费基金和积累基金划分不清,税收和利润捆为一体,把不应列入经常性预算的非生产建设支出和企业利润收入等仍列为经常性预算,甚至将各种税收全部列入经常性预算。这种复式预算对经常性预算缺乏约束,对建设性预算缺乏保证,难达到强化职能的目的。
(二)
邓小平同志最近指出:改革开放胆子要大一点,步子要快一点,看准了的要大胆地试,大胆地闯。我们认为对预算编制的改革,能一步到位的不应分成几步走,推行复式预算,路子对头,而同时实行四元一体的复式预算在我国是完全可能的。
首先,经济体制改革的深化,决定了财政体制改革必须与之相适应。目前我国加速了改革开放的步伐,财政体制必须适应改革开放健康发展的需要。推行复式预算,不仅仅是编制方法的改革,而且是财政预算体制的重要组成部分,它规定着国家的活动范围和方向,制约着国民经济的稳定协调发展。
其次,马克思主义的分配原理为实现“四元一体”复式预算提供了充实的理论基础。“四元一体”复式预算的分类方法基于马克思在《哥达纲领批判》中所阐明的社会产品的分配原理。经常性预算基本上属于“和生产没有直接联系的一般费用”,即用于物质生产部门的个人消费基金;社会性预算基本上属于“用来满足公共需要的部分”和“为丧失劳动能力的人等设立的基金”即用于社会维护和事业发展支出的社会消费基金;生产性预算基本上属于“用来扩大再生产的追加部分”,即用于生产性投资的生产性积累基金;建设性预算基本上属于“用来应付不幸事故的自然灾害等的后备基金或保险基金”和“社会事业发展规模扩大所需要的建设基金”即国家用于非生产性投资的非生产性积累基金。
再次,现行的国家预算收支科目体系奠定了“四元一体”复式预算的业务基础,经过建国40多年来的历次变革,我国国家预算已经形成一个比较完整的收支科目体系,具备“四元”的内容,现在只要将原来收支科目分门别类作适当调整,即可形成,易于推行。
第四,国民经济的快速发展,为实现“四元一体”复式预算提供了物质基础。1991年国内财政收入已达到3134亿元,为实行复式预算在物质上提供了可能。
第五,发达国家的预算管理为我国实行“四元一体”复式预算提供了可借鉴的实践经验。如日本战后通过多次改革,从过去比较分散的分权制向比较集中的集权体制发展,由过去结构环节比较单一向多环节发展,实行“一般会计预算、特别会计预算、政府所属机构会计预算、预算外财政投资信贷计划”的四元一体复式预算,使国家集中的财政性资金不断增加,综合国力不断增强,成为世界债权最多的经济大国。其成功的经验我们可以借鉴。
第六,我国政府的双重性职能,决定了必须推行复式预算。从行政管理角度讲,必须正确处理个人消费与社会消费的关系,从领导组织经济建设角度讲,必须正确处理生产性积累与非生产性积累的关系;从国家全局出发,必须合理安排消费与积累的比例关系,既不能积累过头,不适当地挤消费,也不能消费过头,不适当地挤积累,更不能积累和消费都过头,扩大赤字,影响国家预算的收支平衡。要做到这些,需要通过编制“四元一体”的复式预算来调节。
(三)
根据目前我国财政现状,我们认为,编制国家预算应该遵循“先生活后生产,先维持后发展,先生产后基建,先更新改造后扩建新建”的原则,做到量入为出,收支平衡,反对赤字预算,提倡略有结余。在此基础上,编制“四元一体”的复式预算的初步构想是:按三个层次分别编制。
第一层次,国家总预算,反映年度内全国预算收支的全貌。
第二层次,中央总预算和地方总预算,反映中央预算和地方预算在整个国家财政中所占的分配比例。
第三层次,在中央总预算和地方总预算之下,编制“经常性预算、社会性预算、生产性预算、建设性预算”反映各类预算的规模,赤字的原因和对国债的依赖程度。
(一)经常性预算收入包括:消费税(营业税)、盐税、关税、农业税等,这些税收比较稳定,且占一定比重。
经常性支出主要是:人员经费即按非物质生产部门的事业行政单位编制、事业任务、经费定额计算落实到个人的消费基金,把原来分列在各项事业费中的人员经费全部划出,在“人员经费”科目下,按部门列编,如行政、公检法司、文教科卫等。
(二)社会性预算收入包括增值税(含产品税)、工商统一税、其它工商税、其它收入、抵支收入等。
社会性预算支出主要是非物质生产部门的公用经费,即保证事业任务完成的公务费、设备购置费、修缮费、业务费、会议费、其它费用等和社会公共事业经费即国防费用、治安、外交费用、抚恤和社会福利救济事业费等,以及随人口的自然增长而相应增加的公共消费性支出,以保证人均的公共消费水平不至降低。
以上两项预算不准搞赤字,人员经费的增长必须同步或稍低于相应的收入增长比例,这是必须掌握的;而且经常性预算要有一定的结余,用于弥补建设性预算不足。社会性预算必须本着有多少钱办多少事的原则,如出现缺口用抵支收入自求平衡。
(三)生产性预算收入包括企业上交利润,各种所得税(含调节税)、资源税、农林特产税、耕地占用税、债务收入等。
生产性预算支出主要是,生产性基本建设投资、企业挖潜改造资金、新产品试制费、地质勘探费类、科技三项费用、支农支出、增拨企业流动资金、支援不发达地区发展资金、国内外债务还本付息等。
(四)建设性预算收入包括:经常性预算结余、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、国家预算调节资金、能源交通重点建设基金、专款收入、基本建设贷款归还收入等。
建设性预算支出主要是非生产性基本建设投资,如兴建职工住宅、学校、医院、广播、电视台、科研机构、体育场馆以及不具有盈利性质或不以盈利为目的的道路、港口、码头、通信、桥梁以及地下管道等市政工程投资,这些支出一般不能从投资中得到足额补偿。编制此类预算必须坚持量力而行的原则,用举债的方式搞非生产性建设不可取。
按照以上方法编制预算,财政集中性资金来龙去脉一清二楚,收支方向一致便于自求平衡,强化宏观调控。
(四)
推行“四元一体”复式预算,是国家预算管理体制改革中的一个环节,不能单独进行,必须与整个财政管理体制的改革相配套。因此,推行复式预算必须注意以下几个问题:
第一,推行“分税包干制”,理顺中央和地方的关系,这是实行复式预算的基础。实行复式预算必须以“分税包干制”代替“递增包干制”,明确划分中央与地方的权限,使事权、财政权统一,划分税种,分级包干。按税源划分中央和地方的固定收入,保证各级预算都有稳定的收入来源,把固定收入、分享收入等组成预算总收入分为四元预算,增强资金透明度,便于各级财政、各类预算建立相对独立、自求平衡的收支体系。
第二,改革现行税制,理顺消费与积累的关系,这是实行复式预算关键。现行税制结构不够合理,可考虑将营业税、奖金税、交易税等合并为消费税作为经常性预算用于个人消费的收入来源,把产品税和增值税等合并为增值税作为用于社会性消费的主要收入来源,将各种所得税、调节税等合并为所得税作为生产性预算用于生产性积累支出的主要收入来源,将固定资产投资方向调节税、城市维护建设税合并为建设税作为建设性预算用于非生产性积累支出的主要收入来源。这样,各类预算都有稳定的收入来源和明确的支出方向,消费和积累比例的确定就能趋向合理。
第三,实行税利分流,理顺国家和企业的关系,这是实行复式预算的前提。与分税制和税制改革相联系的是税利分流。“利改税”混淆了二个不同的科学概念和国家事权与国家产权的界限,它的推行助长了企业的短期化行为,并致使企业发展后劲严重不足。现行的复式预算仍将各种税收和企业利润收入全部列为经常性预算,使建设性预算无可靠来源,仅靠举债扩大再生产显然是不合理的。只有税利分流才能体现政企分开和“两权分离”,从而理顺国家和企业的关系,增强企业活力,形成企业发展有可靠的财力保证。实行税利分流,有利于摆脱财政困境,并为全面推行复式预算创造必要的前提。
第四,制定与四元复式预算相适应的预算管理法规,理顺人治与法制的关系。国家预算既然分为四元复式预算,在管理上就必须有所区别,明确规定中央和地方、地方各级之间以及各元预算在权限、范围上都要在法规上作出明确的规定,并严格按法律程序办事,使国家预算有法可依、违法必究。
第五,改变“基数法”的核定方法,调动地方增收节支积极性。编制复式预算,必须核准基数,改变旧的“基数法”,采用“因素法”,即根据各地区人口、行政区划、人员编制、开支标准等一般因素和国民总产值、国民收入、财政收入等经济因素,并参照自然条件和国家照顾政策等特殊因素综合确定。这样,在机会面前人人平等,有利于增收节支积极性的调动。
第六,调整现行预算科目,修订现行预算会计制度,这是复式预算的必然要求。预算收支科目是划分四元预算的重要依据,预算收支科目分类,必须与复式预算相适应,做到科学严密,井然有序。同时预算会计制度也必须与复式预算相吻合,保证预算管理制度互相衔接,使之顺利过渡到四元一体的规范化复式预算。
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