党的十三届四中全会之后,中共中央、国务院在《关于近期做几件群众关心的事的决定》中,把进一步清理整顿公司工作列为第一件大事,为了推动这项工作有序地进行,保证国家财产不因公司撤并而受到不应有的损失,经全国清理整顿公司领导小组批准,财政部、中国人民银行、国家国有资产管理局最近联合发布了《关于做好撤销、合并全民所有制公司资产和债权债务清理工作的通知》。这是一个很重要的法规性文件。现在我们对这个《通知》中涉及的几个问题谈谈自己的认识。
一、关于明确撤并公司中政府各部门的职责问题
从1986年下半年以来成立的各类公司,有的是由主管部门实行按行业归口管理的;有的是由各级政府直接领导的,在这些公司中大多是跨行业组建的大型联营公司;也有的是党和国家机关为了安排多余人员直接开办的公司,这部分公司有的管得很严,不仅管行政,而且管理公司的经营活动,但也有的开办后基本上没有管理。另外,不少国家机关附属的学会、协会、基金会,也办了相当一批挂靠性的公司,情况十分复杂。为了防止在撤并公司中出现一些公司财产及债权债务的清理工作没有部门负责的情况,《通知》规定“无主管部门的公司,由所在地人民政府清理整顿公司领导小组指定有关机关负责此项工作”。同时《通知》还规定,挂靠单位也要同主管部门一样,负责对所属公司的清理整顿工作。这些规定,有利于加强对清理整顿公司工作的领导,对保证资产和债权债务清理工作的顺利进行,是十分必要的。
二、关于撤销公司发生亏损的经济责任问题
在撤并工作中一些被撤销的公司,不能清偿到期债务而发生经济纠纷的案件将越来越多,有的已向人民法院提起诉讼。其中如何处理撤销公司的经营亏损问题,是一个相当棘手的问题。为了妥善处理这一问题,《通知》中规定“撤销的公司,经过清理发生亏损的,各级财政一概不予弥补,主管部门也不得用国家的财政拨款和银行贷款低偿债务。”这样规定,可以制止一些地方乱扣主管部门的行政经费和事业经费的问题出现。但这并不等于说,所有主管部门对所属撤销公司的亏损都可以不承担经济责任。《通知》规定,“主管部门投资或者分享收益的,由主管部门用预算外资金予以解决”。按照《民法通则》和《中华人民共和国全民所有制工业企业法》的规定,公司(企业)“以国家授予其经营管理的财产承担民事责任”。因此,行使国家管理职能的政府主管部门对所管辖的企业是不承担直接经济责任的。但应当指出的是,实际上,有一些党和国家机关挪用国家拨付的行政、事业经费或其他预算外资金开办公司,并且公司财务只与主管部门机关的财务挂钩,主管部门直接分享公司收益。这种关系就与规定的全民所有制企业同其主管部门之间的关系大相径庭.这些部门既然是直接投资者或收益者,就理所当然的要承担相应的经济责任。但国家没有受益,不应由国家清偿债务。因此,《通知》明确规定,这些部门只能用其预算外资金弥补公司亏损,不能动用国家财政拨款和银行贷款去抵偿债务。
三、关于撤销公司清偿债务的顺序问题
撤销公司清偿债务的顺序问题,是社会各界普遍关注的问题。《民事诉讼法》分为四个顺序,《企业破产法》分为三个顺序。根据这两个法律和《通知》的适用范围,《通知》在第三顺序中增加了“其它金融机构”,这是从目前的实际情况出发的。近几年,除了国家银行、信用合作社以外,一些地方政府及部门也办了金融机构。这些金融机构中投入的本金,基本上都属于国家的资金。因此,将这类金融机构同国家银行和信用社列在同一清偿顺序,是完全应当的。
撤销的公司,在清理整顿过程中,有一部分可能达到破产条件,《通知》没有具体规定破产问题。这是考虑到《企业破产法》已经全国人大常委会通过,这个法律适用于一切全民所有制企业(公司),《通知》不影响《企业破产法》的法律效力。因此,涉及到企业破产的问题,仍然要执行《企业破产法》。
四、关于合并公司的资产转移问题
合并公司的形式有多种多样,以什么标准划分是一个很重要的问题。《通知》将公司合并划分成三种情况,基本上包括了所有合并公司的类型。第一种情况是“计价划转”,就是通常说的“无偿调拨”。按照财政部《关于国营企业固定资产实行有偿调拨的试行办法》,企业(公司)在全民所有制单位之间合并,属于无偿调拨的范围。合并公司的资产虽然是无偿调拨,但仍然应按照规定认真清查盘点,合理计价,这样有利于妥善处理财务交接和加强财务管理。
第二种情况是有偿转让。根据现行财政管理体制,基本上是一级政府一级预算,各级预算代表着各级政府的利益。因此,不同预算级次的公司或不同地区之间的公司合并,一般都应当采取有偿转让的方式。但根据我国现实情况,也有个别需要无偿划转的,特别是部分中央级单位在外地办的公司,为了有利于管理,合并中有的可能需要无偿调拨。对这类情况,《通知》规定,“须由双方主管部门提出意见,经同级国有资产管理部门会同财政部门审核后,报双方人民政府批准。”《通知》第九条第(二)款中所说行政划拨即指这一情况,对这些同时改变行政隶属关系的公司合并,应该履行各种必要的法律手续,在保证一定预算体制下,各级政府的自主财权不受影响。
第三种情况,也是有偿转让,但需对资产进行评估。《通知》规定,对并入非全民所有制公司的全民所有制公司,其资产要进行评估,并一律有偿转让。《通知》定规,评估方法报国有资产管理部门确定,评估结果报国有资产管理部门审定。最近,国家国有资产管理局已经颁发了《在国有资产产权变动时必须进行资产评估的暂行规定》要求由各级国有资产管理部门主管此项工作。有关资产评估问题,可以参照这一规定执行。
五、关于撤并公司的财产保护问题
中共中央、国务院《关于进一步清理整顿公司的决定》指出,各级党和国家机关、团体开办的公司,“绝大部分应予撤销”少数符合社会需要,确实办得好的,不但在财务上要与原机关、团体彻底脱钩,其他方面也必须完全脱离关系,由相应的主管部门实行行业归口管理。《通知》第十二条又进一步强调了这一精神。同时,进一步明确,禁止在清理过程中借机私分和变相私分公司财产,滥发奖金、补贴,用公款大吃大喝、挥霍浪费等违反财政法规和财务会计制度等行为,保证国家财产不受损失,这是撤并公司工作中必须始终注意的一个问题。