我国政府举借的内债的历史,最早可以追溯至战国时期。检阅颜注《汉书》,其《诸侯王表序》及注中记载,东周末年,周赧王为筹措军费,向豪门富商借款项,出具借据,说明将加利偿还。借款到期后债主纷纷索债,赧王“无以归之”,不得已而屈居深宫逃债。这种债务是以君王的私人信用举借的,与现代公债区别甚大。我国最早具有现代公债性质的政府借款是1894年清政府举办的“息借商款”。
鸦片战争后,清王朝为了支付浩繁的军费和巨额的对外赔款,从1853年起举借外债,这些外债虽然接济了一时之急,但仍不能填平清王朝财政赤字的缺口,于是转而对内强行推行“捐输”、“报效”和“捐借”,清廷先命两广督抚向商人挪借,后又令山西、陕西等省向商人富户捐借,但除广东十三行商略有借款外,捐借并无成效。1894年中日甲午海战爆发,“海防吃紧,需饷浩繁”,为了“购船募勇”,亟需筹集大笔战费。户部别无它法,主张举债筹款。因举借外债(当时称“息借洋款”)还款时兑汇比价不一,使中国还债银两“折耗实多”,故建议清廷仿效西洋之法向本国商人举借内债。公元1894年9月8日,户部呈上了《酌拟息借商款章程折》,正式建议向各省的“富商巨贾”和“官绅商民人等”借款。拟订在北京和各省的借款办法六条:1.借款期限两年半,还款以六个月为一期,第一期还利不还本,第二期起本利并还,每期还本四分之一。2.比照举借外债的利息,年利为七厘,闰月另加一个月计算(各省可参照自定利息)。3.发给债权人印票(即债券),票上填明商铺字号、本息数目、交兑日期,加盖户部印章(其它各省加盖当地布政使司或各埠关道印信),各省印票面额一律为一张一百两银,每张印票附五期小票,每兑还一期,即撕下一期小票.4.借债人一律交纳足色的库平银两。5.在北京城的发行额为一百万银两,户部先在应拨内务府经费中预提一百万两作军饷,商款收起后归垫内务府,还本付息以北京银号汇兑给外省的京饷作担保(未规定各省公债发行额,各省以地丁、关税担保)。6.派员办理借款,免收规费,严禁需索、留难等弊端,违者严惩。此外,各省地方官应参照户部上述办法“妥立章程”,尽心劝募,对凑集一万两以上者,“给予虚衔封典、以示鼓励”。
为确保举债的效果,户部先在京城进行了试点。户部“拣派廉干司员,招集京城银号票号各商等”,筹借对日作战的军饷,见借款略可奏效,便正式将息借商款的方法向全国推广。实际执行中各省的办法并不划一,如北京是由四大银号钱庄出钱,共借银一百万两,利息高达八厘四;广东是忠义公司等七十二行及特许的赌博商出钱,共借银五百万两,利息亦为八厘四,以六年为偿还期,均由广东税务司办理,以广东藩库收入和商埠的关税、鸦片厘金偿还;江西的“息借民款章程,于部议各条外,多有增改”;其它各省也都有各自的办法募债,没有“恪守部章”,以致尽管清廷三令五申只能劝募而不得摊派勒索,要“取信于民”,但许多省在执行中仍然走了样。大致可分为三种情况:一是大兴摊派,所谓“苛派勒索之风,未能尽绝”。如浙江对所有烟酒酱缸经营者搞摊派;江苏、湖广(今湖南湖北二省)等省对每户商铺强行摊派;江苏在收交漕米时加征钱文;江西更有“威吓刑驱,多方逼抑”,甚至向无钱者摊募。二是一些贪官污吏借承办劝募之机,勒索贿赂,或者巧立名目收取额外之钱。如江西省“索贿开除,又向出借商民需索无名之费”,这类事情已是当时社会公开的秘密了。三是捐借不分,把借债当作“捐输”(即捐官,实即卖官鬻爵)、“报效”(实即强制商民无偿出钱以效力于清廷)。由于这次借款抽走了商人经营流通资金,加上清朝后期白银大量外流,有的商人被迫“捐其身家”,生意难以维持;市面上现银周转量也减少,使银价上涨、“民怨沸腾”。不得已,清廷在公历1895年5月4日宣布:已收之债届期还款,“未收者一律饬停,毋庸再行议借”。
对息借商款的还债情况,目前尚未查到系统的资料以资印证。据张之洞《张文襄公全集》第144-150卷载,张之洞在1895年息借商款还期临近时,想鼓动上海的持债商人用还款投资兴办“官督商办”企业,由于商人们对腐朽政权以“官督”方式控制实业十分反感,此事并未谋成。由此可见清政府归还债务之端倪。
从息借商款章程出台到宣布停办,息借商款前后历时239天,被迫停办的根本原因是在“普天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣”的封建专制制度下,不可能产生臣民债权人的观念,当时脆弱的民族工商业远不能成为大量发行近代资本主义式公债的经济基础,就连公债具体发行业务中所必备的金融机构与金融市场都不具备(国家银行性质的户部银行至光绪三十二年方成立),因此必然导致狡吏贪婪、苛派勒索等等弊端。