一、县级财政赤字增多的原因
近几年来,我国财政收入随着生产发展和国民收入的增长而逐年增加。应当说,这是一种正常的经济现象。但在财政收入逐年增加的同时,一些县却出现财政赤字逐年上升的奇特现象。以广西壮族自治区蒙山县为例,从1984年到1987年,财政收入由364万元增加到804万元,增长1.21倍,而财政赤字也由143万元增加到237万元,增长65.7%。为什么会出现经济越发展、财政收入越多,而财政赤字越大的不正常现象呢?我认为主要原因是:
1.在指导思想上,对稳定财政与稳定经济的重要意义认识不足。一些县的领导错误地认为,中央财政可以打赤字预算,县级财政同样可以搞赤字预算。还有的认为,一些西方国家采用赤字财政的办法刺激了经济发展并取得成效,我们也可以“洋为中用”,搞赤字财政。在这种思想影响下,一些县在年初安排预算时就打了赤字,留下窟窿,而在预算执行过程中又一味追加支出。这样,财政出现赤字也就势在必然。
2.在财政收入上,一方面由于企业近几年来经济效益不够理想,影响了财政收入的稳定增长。另一方面,在国家与企业的分配关系上,国家对企业采取了过份“宽厚”的优惠政策,过多地让税让利,造成财政收入“游移”,财政与企业实际财力增长比例失衡。1980年广西全区预算内工业企业留利率为37%,1987年上升到69%(包括还贷)。蒙山县10家预算内工业企业1987年上交所得税38万元。1988年仅承包上交13万元,包括超收分成在内,上交财政最多不超过20万元。财政收入相应减少,财政资金可控力度减弱。
3.在财政支出上,存在高积累、高消费双抬头,消费基金和固定资产投资双膨胀的现象,从而使财政支出超前增长的势头一直抑制不住。具体表现在:
一是没有坚持量入为出、量力而行的原则。有的县不顾自己的财力可能,大量举债,大兴土木,大上项目,且所上项目投资巨额,自筹资金甚至超过了当年县财政收入。其结果,造成了负债搞建设的摊子越铺越长,财政入不敷出日趋加剧,窟窿越滚越大。
二是行政机构增加,人员超编过多,政府行政管理费用开支膨胀。蒙山县1987年与1981年比,行政事业机构增加近20个,人员增加1022人,增长31.1%,年平均递增8.2%。由于行政机构膨胀,人员超编过多,致使财政非生产性支出大大增长。如蒙山县经济建设支出,1981年为79万元,1987年为70多万元。而同期行政管理费却由110万元,提高到325万元,增长1.95倍。
三是各种价格补贴和企业亏损补贴过多。蒙山县1981年对企业亏损补贴支出为1.1万元,占财政总支出的0.1%。1987年各种价格补贴支出达197.8万元,占当年财政总支出的11.1%,加上对企业亏损补贴冲抵收入的93万元,占当年总支出的比重达16.4%。
二、消除财政赤字保持财政稳定平衡的对策
1.端正认识,把消除县级财政赤字、保持财政平衡作为稳定经济的指导思想。
首先,要把平衡财政作为当前治理经济环境,整顿经济秩序的重要内容来抓。党的十一届三中全会以来,我国的经济体制改革取得了很大成绩,国民经济出现了活力,发展速度也加快了。但是,由于宏观调节机制不够完善等原因,投资规模过大、货币发行过多、消费基金增长过猛。在这种需求扩张冲动的经济环境下,财政支出亦受到感应而膨胀起来,造成了财政支出结构不合理。而这种不合理,又进一步加剧了整个经济发展“过热”。这是“经济决定财政,财政影响经济”的一个反例。为了把连续几年存在的过大的社会需求压下来,保证经济的稳定发展,中央和国务院采取断然措施,决定治理经济环境,整顿经济秩序。我们必须提高思想认识,认真吸取教训,努力消除县级财政赤字,坚持财政收支平衡,为实现我国经济稳步发展创造良好条件。
其次,要充分认识赤字财政的有害性。在我国、特别是县级财政能不能搞赤字财政的重大决策观念上必须明确。西方某些国家曾一度采取赤字财政、扩大需求的办法刺激经济,并使严重萎缩的经济获得暂时复苏。不过它是在商品和资金严重相对过剩的情况下奏效的。而目前我国,既不存在商品和资金过剩,也没有发生经济萎缩。相反,我们面临的是商品和资金严重不足,经济增长过速,需求“过热”的局面。在这种情况下,再搞扩张性的赤字财政,必然有百害而无一利。致于县级财政,我认为实行赤字财政不仅有害,而且也行不通。大家知道,国家财政出现赤字,无非是通过两个渠道弥补,一个是向银行透支;另一个是向国内外借债,而县级财政出赤字,既不能向银行透支,也不可能大举借债。所以,县级财政搞赤字政策根本行不通。
2.在发展经济、提高效益的基础上确保财政收入增长。保持经济的稳定发展和进一步提高经济效益,是实现财政收入稳定增长的基本条件。在当前投资膨胀、经济增长过速的情况下,经济发展应从外延扩张为主转向内涵提高为主。财政部门要帮助企业建立健全内部经营机制,加强经营管理,努力提高经济效益。对已实行承包的企业要坚决按合同办事,并加强监督管理,不准乱挤成本,乱摊费用,虚报亏损,截留利润,确保财政收入不被他移。
3.压缩支出,抑制需求,紧缩赤字,实现收支平衡。首先,要坚持量力而行的原则,抑制基建需求。目前,一些贫困地区,为了尽快改变落后面貌、促进生产发展,不顾财力可能,不考虑投资效果,一味地上项目、铺摊子,大搞基本建设。其实,这种“借债发财”的办法是很不可取的。因为它不仅造成财政支出超负荷,影响到资金的正常调度,而且还会把本来就十分脆弱的经济引进死胡同。
其次,要真正做到“拆庙搬佛”。精简机构,缩减人员喊了多年,但实际上政府机构越简越庞大,行政人员越减越多,财政非生产性支出越压越增长。看来光喊口号不行,应当通过立法或其他强制措施来进行控制。比如,机构和人员增减与县长负责制挂钩;人员调动实行“先到财政办口粮,再到编委落户口”的办法,对超编单位财政不拨给经费,等等。“庙”不拆,“佛”不搬、“香火”不绝,控制行政管理费用、压缩财政支出只能是一句空话。
再次,要逐步改革各种补贴办法,减少财政补贴支出。补贴涉及到物价和工资等问题,情况比较复杂。财政性补贴不可能一下取消,但也不能无限地推行,否则财政就无法承受,并进而影响到经济的稳定。因此,应当采取分步实施有计划改革的办法。当前首先应加强补贴管理,清理补贴范围,控制补贴规模,限制并逐步取消一般工业生产原料和非生活必需品的补贴。对企业亏损补贴,也要区别对待。对经营性亏损企业,一律不予补贴;对政策性亏损企业实行“定额补亏,超亏不补”;对粮食企业实行平、议两条线分开经营,政策性亏损与经营性亏损分开对待的办法,等等。总之,要力争把各种补贴支出降到最低限,以减轻财政支出的压力,为实现财政收支平衡创造条件。