社会文教事业和行政单位类型众多,业务活动各异。有的单位有支出无收入,有的单位有支出有收入,有的单位支大于收,也有的单位收大于支,财务收支情况悬殊较大。因此对社会文教事业和行政单位的预算管理形式也各有不同。目前,我国社会文教事业和行政单位的预算管理形式主要有三种:一是金额预算管理;二是差额预算管理;三是事业单位企业化管理。
一、全额预算管理
全额预算管理,是国家财政对没有收入或收入较少,支出全部需要国家预算拨款的单位实行的一种预算管理形式。这种管理形式,过去也叫统收统支,或称收支两条线。即单位的全部支出由国家预算拨款,所取得的各种收入按规定全部上缴国家财政。实行这种管理形式的单位,年初根据上级有关部门下达的事业计划或工作任务、人员编制、各项定额和费用开支标准编制预算,并经主管部门和财政部门审核批准。执行中除由于事业计划或工作任务有较大变动,以及国家实行重大政治经济措施对支出影响较大,需向主管部门和财政部门提出调整预算以外,一般不调整预算。年终如有结余,实行限额拨款办法的,由银行注销限额上缴财政;实行划拨资金办法的,其结余抵顶下年度预算拨款。采取这种管理形式,虽然有利于国家对单位的收支进行全面的管理和监督,但是不利于调动单位当家理财的积极性,助长单位年终突击花钱,在一定程度上影响工作和事业发展。为了消除上述弊端,从1980年起,对社会文教行政单位全面实行了“预算包干”的管理办法。其中对全额预算单位的具体管理办法分为:
1.全额预算包干、结余留用。这种方法是按照财政或主管部门核定的单位年度支出预算,由单位包干使用。在执行过程中,非因特殊重大原因,不追加、追减预算。年终发生超支,国家预算也不予补助。单位在完成行政任务、事业计划的前提下,年终如有结余全部留归单位继续使用。采取限额拨款的单位的结余,年终仍由银行注销,第二年由财政或主管部门予以返还。结余的资金,除国家规定的专项资金应专项使用外,主要用于改善工作条件,发展各项事业。为了兼顾国家、单位、个人三者的利益,单位还可以从结余中按照规定的比例提取集体福利基金和奖励基金。但是因行政任务、事业计划的变更而发生的结余则只能少提或不提集体福利基金和奖励基金。
2.部分预算包干、结余留用。这种方法是在财政或主管部门核定的单位年度支出预算的范围内,对其中一项或几项费用由单位包干使用。在完成行政任务、事业计划的前提下,包干部分年终如有结余,留归单位继续使用,也可按比例提取一定的集体福利基金和奖励基金。
同时,对全额预算单位组织的收入,应按规定上缴或采用收入分成等办法,抵顶一部分预算拨款,余下部分留给单位用于补充经费的不足。为了鼓励单位组织收入的积极性,还可以从中提取一定比例的集体福利基金和奖励基金,具体比例由主管部门会同财政部门核定。
全额预算管理形式,一般适用于行政机关和没有经常性业务收入的事业单位,如:抚恤和社会福利救济事业单位,文教事业中的教育、计划生育、地震、海洋以及一部分文化、卫生、体育、科研等事业单位。
二、差额预算管理
差额预算管理,是国家财政对有一定经常性业务收入的单位,采取全面核定收支,以收抵支、差额补助(或上缴)的管理办法。即单位全面编制收支预算,经上级主管部门和财政部门核定,以其业务收入抵补支出,支大于收的差额由国家预算拨款补助;收大于支的差额上缴国家财政或主管部门。采取这种管理形式,可以使单位将收入和支出直接挂钩,有利于调动单位和职工开辟财源,增收节支的积极性,灵活运用资金,提高资金使用效果,促进事业发展。这种管理形式适用于医疗机构、剧团、体育场(馆)等单位。根据差额预算管理单位的收支情况,具体管理办法可分为:
1.全额管理、定项补助、结余留用。即在核定收支的基础上,根据上级下达的事业计划、核定的定员定额、费用开支标准和参照近几年的收支情况,确定一个或几个支出项目,如工资、补助工资、职工福利费等作为差额补助列入国家预算,由国家预算拨款予以补助。其他项目支出,如公务费、业务费、修缮费、设备购置费等项目,由单位用业务收入解决,在执行过程中,除特殊原因并经上级主管部门或财政部门批准外,一般不办理预算追加、追减,年终超支不补,结余留归单位使用。
2.全额管理、定额补助、结余留用。这种方法是财政或主管部门根据事业单位的全部收支情况,按照特定的计算单位(如医院按病床)计算补助定额,列入国家预算,由预算拨款。单位根据核定的补助数额,结合业务收入,统筹安排,包干使用,年终如有结余,留归单位继续使用,
3.全额管理、差额补助(或上缴),这种方法适用于不实行定项或定额补助的支大于收(或收大于支)的事业单位。单位根据财政或主管部门核定的收、支差额,确定差额补助(或上缴)数额。在执行过程中,由于管理方面的原因,减收增支的,一般不调整差额补助(或上缴)数额,增收节支的,把结余部分留给单位按规定使用,对收大于支实行差额上缴管理办法的,有的部门根据超收情况,采取主管部门和单位按一定比例分成的办法。
三、事业单位企业化管理
事业单位企业化管理,是在新形势下单位预算管理的一种新形式。在社会文教部门和行政机关中,有些单位的任务主要不是为社会提供物质资料,不以赢利为目的,而是为发展生产,提高社会劳动生产率,改善生产条件和人民生活条件服务,所以其性质不是企业而属于事业单位。但是,从其经营活动来看,它们在保证完成各自事业计划和任务的同时,又为社会提供一定数量的产品和劳务,并且能够获取比较稳定的经常性收入。为了适应这些事业单位的特点和充分利用其现有的人力、设备、资金和技术条件,挖掘内部潜力,开展综合利用,扩大服务范围,增加服务项目,提高服务质量,增加合理的收入,以及更好地体现用经济方法管理的要求,国家财政对这些事业单位在财务管理上实行事业单位企业化管理。比如,文化部门经济上达到自立的剧场,民政部门的假肢工厂,科研机构的中间试验工厂,行政、事业单位所属的宾馆、招待所等。
实行企业化管理的事业单位,必须经过有关部门批准。对采取这种管理形式的单位一般要求是:1.努力做到收支平衡,经济自立。如自然条件和生产条件较差,或受其他客观因素影响而发生亏损,由主管部门会同财政部门具体核定,酌情弥补。2.参照国营企业财务的有关规定,独立核算,自负盈亏。要按期编制财务收支计划,建立固定资产分类折旧和大修理基金制度,折旧和大修理基金的提取比例由主管部门和财政部门商定。要加强成本管理,加强责任制。各项收费标准或价格要服从国家物价部门的管理和监督。3.所需周转金或流动资金,由单位自行解决,也可向银行贷款。4.严格按照国家规定纳税。纳税有困难的单位,按照税法规定,经过税务部门批准,给予一定期限的减税免税。实行企业化管理的新建事业单位,自获利的年度起,均应按照规定交纳国营企业所得税,纳税确有困难的,可按照税法规定在一定期限内酌情给予减征的照顾,5.纳税后纯收入应建立事业发展基金、职工福利基金和奖励基金,有条件的也可建立后备基金。
从各地实践看,实行事业单位企业化管理办法,由于单位实行独立的经济核算,权、责、利相结合,有利于调动单位和职工群众当家理财、增收节支的积极性;有利于单位加强经济核算,提高资金使用效果,促进事业发展。