去年我们到湖北省通山、阳新、天门三个县进行了调查,深深感到目前县财政困难的重要原因,是“吃饭”的负担越来越重。解决县级财政困难的关键,不仅在于发展经济,增加财政收入,而且在于尽可能地控制“吃饭”开支,减轻县财政的负担。
一、当前县财政的“吃饭”问题
湖北省自1983年开始,对财政补贴县采取了提前拨付定额补贴款的改革措施,给补贴县的经济发展以有力的支持,使补贴县的财政收入迅速上升。但是从总的情况看,不论是补贴县还是收入上解县,近年来财政收入虽有所上升,但支出增长更快,其中,行政管理费增长最快。1980—1986年,吃财政补贴的通山县财政收入平均每年递增17.3%,财政支出平均每年递增19.6%,行政管理费平均每年递增27%。阳新县财政收入平均每年递增12.5%,财政支出平均每年递增14.2%,行政管理费平均每年递增20.8%。经济基础很好的天门县财政收入平均每年递增8.4%,财政支出平均每年递增12.3%,行政管理费平均每年递增14.5%。就是说.不仅穷县承受不了,富县也承受不了。
在县级财政支出中,生产性支出比重很小,非生产性的“人吃马喂”比重则非常大,不仅贫困县如此,经济较发达的县也不例外。1986年,通山县非生产性支出占总支出的比重为92.6%,阳新县为91.7%,天门县则高达94.7%。若扣除城市维护费和价格补贴支出,行政管理费和各项事业费占总支出的比重,通山县为83.3%,阳新县为80%,天门县为80.8%。在这三个县财政支出中,用于个人支出的部分约占70%,逐年增加的财政收入基本上被人头费占了,不仅无力发展地方的经济,而且地方交通、水、电等公共事业也很难发展。县财政的“吃饭”问题已成为县级财政的沉重负担,并制约着地方其他事业的发展,因此必须引起重视。
近年来县财政“吃饭”支出增加的原因有三:
1.“吃饭”的机构增加过多。以通山县为例,1979年县政府共有机构20个,到1986年已增至54个;若加上县直机关和区乡机关,1979年共有机构67个,到1986年已增至134个。在增设的机构中,大部分是中央设立了地方要与之对应的,也有个别的是地方各级自行设立的,许多机构是由过去的一个机构分离出来的、机构分立虽然对某个方面的工作有所加强,但是从总体来看,一些应有的工作效率反而被各机构之间的扯皮摩擦所抵消。一位县长说:“我的工作有一半是解决各机构之间的扯皮。中央若能想办法解决机构过多的问题,一来可以节约经费,二来县长也可以集中精力办一些有益的事情。”“吃饭”的机构增加过多,已成为县财政所面临的普遍问题。
2.“吃饭”的人员增加过猛。在机构增加的同时,人员也迅速增加。如阳新县1979年行政事业单位有5596人,1986年增至9116人,增长62.9%;天门县1979年行政事业单位有8928人,1986年增至13909人,增长55.8%。特别是行政机关的人员增加更猛,例如,通山县1979年为621人,1986年增至1195人,增长92.4%;阳新县1979年为1727人,1986年增至3350人,增长94%;天门县1979年为2181人,1986年增至3012人,增长38.1%。天门县仅1986年就安排大中专毕业生100多人,城镇转业复员军人400多人。人员的增加,已成为县财政的沉重负担。
3.“吃饭”的标准提高过快.在机构人员增加的同时,各项支出标准也在提高。县财政支出中,除了人员基本工资比原来提高外,还增加了粮价补贴、生活费补贴,水电费补贴、洗理费、书报费、取暖费、降温费、奖金和区乡干部岗位津贴。公费医疗虽然人均标准30元,但实际执行结果三个县都已超过100元。除了用于个人支出的部分大大增加外,公务费、业务费、修缮费和购置费也在不断提高。近年来,交通监理、工商局、税务局、食品卫生、林业检疫等许多部门相继着装。据地方的同志统计,目前共有18种制服。人们称之为“有法必衣”。一位县财政局长说:“如果没有这么多单位着装,国家财政的日子不知好过多少!”
目前,既然“吃饭”是县财政的主要内容,所以,无论是“吃饭”的单位多,“吃饭”的人多,或“吃饭”的标准高,都会给县财政带来困难,而这些困难又是远非县财政自身所能解决的。如机构的设置绝大部分来自上面,有了机构自然要有相应的人员和相应的设备购置,支出标准不是中央规定,就是省里规定,县一级几乎没有什么权力。县财政支出在相当大的程度上是不可控的。由于县级财政支出大部分是“人吃马喂”,因而可压缩的部分很小,增收虽然能增支,但增收是有限的,从整个预算体系来看,处于低层次的县级财政收支弹性很小。“分灶吃饭”的财政体制,要求各级的支出由各级拿钱,县财政的微弱弹性收入难以应付各方面的刚性支出,这是当前县财政困难的重要原因。
县财政困难,对县级经济发展不利,对整个国家的财政状况不利。解决县财政困难的关键,在于从各方面入手解决“吃饭”负担过重的问题。
二、对解决县财政“吃饭”问题的建议
减轻“吃饭”问题对县财政的压力,除了发展经济,增加财政收入以外,还应解决以下问题。
1.精简机构。国务院多次提出要削减行政支出,而削减行政支出的关键,在于精简机构,很难指望在机构不断增加的同时,能够压缩行政经费。不但,在当前国家财政困难的情况下,不论从中央财政还是从地方财政考虑,都不宜继续增设行政机构。而且为了真正实现削减行政经费,提高工作效率,对现有的行政机构还应适当合并。此外,有些在上级看来非设不可的机构,应给县级一定权力,视当地情况而定,可设也可不设,上级不应以扣经费的手段强迫下级非设不可。
2.控制行政机关人员的增加。解决县财政的“吃饭”问题,要尽可能减少“吃饭”的人,在控制行政机构的同时,要控制行政机关的人员编制,即使裁减一时难以做到,起码不应继续增加。对大中专毕业生,除了必须发展的事业部门外,应尽可能安置在生产领域。
3.控制经费开支标准。行政事业单位的开支标准,受整个社会个人收入水平和物价状况的影响。随着生产领域职工个人收入的提高,社会的物价水平必然受到影响。物价水平的变化,又对非生产领域职工的支付能力形成压力,从而对财政提出了增加非生产领域职工个人收入的要求。虽然生产领域劳动者个人收入的提高,不要财政直接拿钱,但其产生的影响却要财政直接拿钱。因此,为了使财政能够负担非生产领域职工个人收入的增长,从宏观上讲,国家应考虑生产与非生产领域劳动者个人收入的适当平衡。此外,物价水平的提高,使行政事业单位的费用标准相应提高。为了确保财政对各项费用支出有足够的承受能力,物价水平应力求稳定。
4.县级财政应尽可能地挖掘内部潜力,节约支出.对会议费、公费医疗等开支,应采取有效的办法加以控制。
总之,县财政要解决“吃饭”问题。要使县财政摆脱困境,当前必须采取适当措施,使“吃饭”支出的增长与县财力相适应。否则,不仅县财政的困境难以摆脱,而且会从整体上对国家财政带来不利影响。