时间:2020-05-06 作者:吾实
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摘要:
一、财政立法的概念和原则
(一)财政立法的概念及我国的财政立法工作。财政立法,通常指国家权力机关或其授权机关按照立法程序制定、修改或废止财政法律规范的活动。从广义上讲,这种立法活动还包括国家财政机关在完成国家财政收支计划及管理国家财政中制定、修改或废止财政规章的活动。我国宪法规定,国家的立法机关是全国人民代表大会及其常务委员会。凡属基本的财政法规,如预算法、决算法等,都必须由国家立法机关制定。国务院、财政部和地方人民代表大会及地方人民政府也可以在法律规定的权限内制定有关财政方面的条例、规章等。财政法规和其他法规一样,一旦经立法程序通过并生效,对这些法规的修改或废止也必须由原制定机关或上级机关进行或宣布。
我国的财政立法工作主要集中在全国人民代表大会及其常务委员会、国务院和财政部三级。从建国初期到1986年底,经这三级共制定财政法规3700多件,其中由全国人大及其常委会制定的有60多件,国务院制定的有近400件。这些法规中,有60%以上已由原制定机关宣布废止或失效,在仍然有效的法规中,也有相当一部分作了修改。这些财政立法活动,从总体来说,对我国的经济发展和经济体制改革,起到了巨大的推动作用...
一、财政立法的概念和原则
(一)财政立法的概念及我国的财政立法工作。财政立法,通常指国家权力机关或其授权机关按照立法程序制定、修改或废止财政法律规范的活动。从广义上讲,这种立法活动还包括国家财政机关在完成国家财政收支计划及管理国家财政中制定、修改或废止财政规章的活动。我国宪法规定,国家的立法机关是全国人民代表大会及其常务委员会。凡属基本的财政法规,如预算法、决算法等,都必须由国家立法机关制定。国务院、财政部和地方人民代表大会及地方人民政府也可以在法律规定的权限内制定有关财政方面的条例、规章等。财政法规和其他法规一样,一旦经立法程序通过并生效,对这些法规的修改或废止也必须由原制定机关或上级机关进行或宣布。
我国的财政立法工作主要集中在全国人民代表大会及其常务委员会、国务院和财政部三级。从建国初期到1986年底,经这三级共制定财政法规3700多件,其中由全国人大及其常委会制定的有60多件,国务院制定的有近400件。这些法规中,有60%以上已由原制定机关宣布废止或失效,在仍然有效的法规中,也有相当一部分作了修改。这些财政立法活动,从总体来说,对我国的经济发展和经济体制改革,起到了巨大的推动作用。
(二)财政立法的原则。财政立法必须遵循一定的原则,立法原则是指导财政立法的准绳。不同社会制度的国家,财政立法的原则有着本质的区别,即使社会制度相同的国家,财政立法的原则也不尽相同。我国的财政立法工作主要遵循以下几项原则:
1.体现国家的政策。财政立法要体现国家的政策,是财政立法的首要原则。在我国,国家对各项经济工作都制定了具体的政策。在不同的时期,由于经济工作的重点不同或鼓励发展的对象不同,因而国家的政策就会有所调整。而财政立法就是要根据国家政策的变化,及时制定财政法规,并对那些过去制定的已不符合国家现行政策的法规进行修改或者废除。例如,从70年代末,我国实行了对外开放的政策,这就产生了一个如何对外商在中国取得的收入征税的问题。
如果对外商投资者采取与对国内企业相同的税收制度,不但不符合对外开放的政策精神,而且也是行不通的。为此,我国采用了国际上普遍实行的所得税制,及时制定了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》、《中华人民共和国外国企业所得税法》和《中华人民共和国个人所得税法》,以及三个法律的实施细则,同时,还制定了有关税收、财务、会计方面的规定和制度。在这些法律、法规中,针对不同的情况,给予外国投资者许多优惠。所有这些,都较好地体现了我国的对外开放政策。
2.有利于促进经济的发展。财政立法与经济的发展密切相关,一项好的财政立法不仅能起到调节经济的作用,而且还会起到促进经济发展的作用。反之,它会对经济的发展产生阻碍作用。因此,财政立法一定要坚持有利于促进经济发展的原则。这就要求我们在立法时,首先要看该项立法提案或动议是否符合客观经济规律,是否符合我国国情,是否与目前经济发展的状况相适应,此外,还要分析它对经济会产生什么影响,有无连锁反应,如果有,又如何加以协调。由于经济工作的复杂性,在一定程度上也给财政立法带来了一定的难度,因此,在财政立法时,必须对每个法规在实施后可能对经济产生的各种影响因素作出充分的估计。
3.讲究公平合理。讲究公平合理也是财政立法应遵循的一个重要原则。我们所说的公平合理与资本主义国家财政立法所说的公平合理在内涵上完全不同。资本主义国家财政立法所强调的公平合理,主要是体现在形式上。这是因为资本主义国家的生产资料私有制决定了它的社会财富在社会各阶层之间的分配结果最终是不会合理的。而我们所说的公平合理是在承认差别和鼓励竞争的前提条件下提出的。对不同所有制性质的社会生产者,需要实行不同的分配方法;即使是对所有制性质相同的社会生产者,如国营企业,由于其各自的生产条件存在着很大的差异,所以,也不能采用完全一致的分配方法。对个人来说,由于所从事的职业、行业不同以及受其他一些客观因素的影响,在收入上存在较大的差别,这同样需要通过财政立法加以调节。因此,财政立法所遵循的公平合理原则,就是要尽可能消除某些客观因素所造成的不合理现象。
4.实行“开门立法”所谓“开门立法”,就是说在进行一项财政立法时,一定要广泛地征求各界的意见,听取各种不同的反映。财政立法既然是一项政策性很强、难度也较大的工作,因此,光靠少数几个人是难把这项工作做好的。就算是把法规制定出来了,在执行中,也会碰到许多问题。因此,就要充分听取广大人民的意愿,实行“开门立法”,确保每项财政立法能符合绝大多数人的利益。实行开门立法,不仅反映了财政立法的民主性,而且对提高财政立法质量也是有益的。只有做到这一点,才能保证财政法规在实施过程中得到很好的遵守。
二、财政立法的程序
财政立法程序是指国家立法机关或其授权机关在制定、修改或废止财政法律规范的活动中应遵守的程序。从广义上讲,这种活动程序还包括国家财政机关在完成国家财政收支计划及管理国家财政中制定、修改或废止财政规章的活动中应遵守的程序。财政立法的程序大体上可以分为以下五个阶段:
(一)提出财政立法的动议。制定财政法规的动议一般是由有权提出正式立法建议的单位和个人提出,立法机关认为这些建议可行,即列入议事日程。在实际上,人们时常会看见一些非正式的财政立法建议通过各种渠道提出来。如有人在报刊、杂志发表文章,也有人通过写信或口头发表意见,提出自己对制定、修改或废止某项财政法规的看法和观点。但这些建议在一般情况下是不能作为立法程序的一部分,因为它们不能代替正式的立法动议,也往往不被列入相应的议事日程。只有当这些建议或意见得到立法机关的认可时,才能作为正式的立法动议。
(二)起草财政法规草案。起草财政法规草案,是指将已经讨论通过决定制定财政法规的动议,经过文字加工,使之成为财政法律规范草案的活动.在我国,财政法规草案大多数都是由财政部负责起草的,或由国务院委托财政部起草的,有些重要法规草案由国务院自拟,或者成立法规起草小组起草的。
(三)讨论财政法规草案。讨论财政法规草案,是指将财政法规草案送交立法机关或有关部门进行审查和展开辩论。财政法律和财政条例草案。起草完毕后,都要先送国务院有关部门、地方人民政府以及其他团体和部门征求意见,这样几经反复,在充分听取各方意见的基础上,对草案的有关条款进行修改,并将修改后的草案再送交全国人大或全国人大常委会或国务院常务会议讨论,然后按讨论的结果再对草案作修改,直到各方的意见基本上取得一致。对财政规章,在起草完毕后,一般也要征求有关方面的意见,然后再交财政部办公会议讨论。
(四)通过财政法规草案。通过财政法规草案,是指立法机关对财政法规草案表示满意,并正式同意。一项财政法规草案的通过,就意味着该项财政法规草案已成为正式的财政法规。按照我国宪法规定,全国人大以全体代表的过半数通过财政法律草案,该财政法律草案便成为正式的财政法律。同样,财政条例草案经国务院常务会议通过后,就成为正式的财政法规,财政规章草案经财政部办公会议通过或经部长、副部长签发,即成为正式的财政规章。
(五)财政法规的公布。财政法规的公布是指立法机关将通过的财政法规,用一定的形式予以正式公布。在我国,除财政法律是以国家主席令的形式公布外,其它财政法规都以发文的形式公布。
三、加强财政立法是当务之急
财政作为国家调节经济的一个重要杠杆,它不仅涉及到国民经济各个部门和各个环节,还涉及到每个单位和个人。因此,财政部门要对如此众多的复杂对象进行调节,光靠行政手段是根本不可能做到的,而必须采用法律手段。要运用法律手段来调整这些对象,就需要制定一套完备的财政法规。建国以来,特别是党的十一届三中全会以来,我们在这方面下了很大的功夫,制定了大量的财政法规,对提高财政工作的质量起了很大的作用。但是也应该看到,由于长期以来不重视运用法律手段来管理和调节经济,致使财政这一经济杠杆不能充分有效地发挥其作用。要改变这种局面,在短时期内是难以做到的。只有坚持不懈地努力,把加强财政立法工作放在重要地位,才能逐步使财政工作纳入有法可依,执法必严,违法必究的轨道。
目前在财政立法方面一个突出的问题就是法规不健全。比如,在财政立法方面,尚无一个完整的立法程序。现行的一套做法,大都是根据几十年来的习惯和经验形成的,而这在一定程度上就妨碍了立法程序的正规化。再如,在违章处罚方面,规定得还不够具体,存在着一些法律漏洞。大家知道,财政法规一经通过并生效,所有人都必须照章执行,若是发生任何违法的行为,就要追究法律责任。但在实际中,对这一基本要求却往往做不到,其中一个重要的原因就是对各种不同的违反财政法规的行为,在法规条文中找不到相应的处罚办法,这给执法部门在执行中造成了一些困难。在实际工作中,常常会出现对同一种违反财政法规的行为,作出不同的处罚结果。要解决这些问题,就必须加强和完善财政立法。
制定一套完备的财政法规是一项长期的任务,它要随着我国的经济管理体制改革的不断深入而逐步完善。因此,要求在短期内要制定出一套完备的财政法规,也是不切实际的。那么,在近期内,财政立法工作的重点是什么呢?我们认为,主要有以下几点。
1、努力改变目前财政法规零乱、分散的状况。建国以来,我国共制定了3700多件财政法规,在现行有效的1300多件中,有相当一部分不具独立性,也就是说它们要依附于一个基本法规,这不仅影响了财政法规的规范化和系统化,而且给执行带来了诸多不便。因此,要有计划地将这些零乱、分散的法规逐步系统化,使之形成一个整体。
2、把清理财政法规工作制度化。建国30多年来,我们只是在1983年底—1987年初对财政法规进行过一次清理。通过这次清理,我们初步摸清了财政法规的情况,宣布失效和废止了2300多件财政法规;同时,也使我们看到了在财政立法方面存在的问题,主要是有些法规出现重叠、交叉甚至于互相矛盾的情况,还有些法规只有部分条款有效。要解决这些问题,就需要我们在今后把清理财政法规的工作制度化,定期地对过去发布的财政法规进行清理鉴定,及时把那些已不适应新形势的法规明令宣布停止执行,以排除其干扰。
3、制定一套具有中国特色的财政法体系。要完善财政立法,一个很重要的问题就是要根据中国的国情,制定一套具有中国特色的财政法体系。经过30多年来的发展变化,我国的财政法在体系上初步形成了一个基本框架,主要是由综合财政计划、预算、税收、企业财务、行政事业财务、基本建设财务、会计管理和财政监督等方面的法规组成的。对这一体系的基本框架,除了要根据经济体制改革的需要进行一些调整外,还需要作适当的补充,如增加有关立法程序和违章处罚方面的专门法规。另外,对上述财政法规基本框架中的各个组成部分也要确定若干基本法规,并制定相应的配套法规。
4、加快财政基本法规的制订步伐。目前,财政法中的一个突出问题就是缺少一些基本法规,如预算法、决算法、以及各级政府部门有关财政管理权限划分的专门法规等。没有这些基本法规,就不可能完善财政立法。另外,由于缺少这些基本的法规,还会使实际工作中经常出现一些无章可循、难以解决的问题。比如,在每年预算盘子确定后,其执行结果往往是由于一些没有经过法律程序的预算收支调整,而使决算突破预算。因此,若不从法律上杜绝这些漏洞,是难以改变目前这种状况的,这就需要我们下大力气,在近期内有计划地制定出这些基本法规,为完善财政立法打下基础。
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